近日，世行行長馬爾帕斯在接受采訪時表示，世行正與IMF合作探討將氣候變化因素納入減債談判。2020年11月，波士頓大學(xué)全球發(fā)展政策研究中心、倫敦大學(xué)亞非學(xué)院可持續(xù)金融中心和海因里?！げ疇柣饡餐l(fā)布《面向綠色包容性復(fù)蘇的債務(wù)減免》報告，也提出通過“采取債務(wù)自然互換或債務(wù)氣候互換機制”促進疫情后綠色復(fù)蘇。

當(dāng)前，面對疫新冠疫情和氣候變化的雙重挑戰(zhàn)，“債務(wù)自然互換機制”能夠有力地支持債務(wù)重組和綠色復(fù)蘇發(fā)展。在發(fā)展中國家，尤其是“一帶一路”國家推行這一機制，可彰顯我國建設(shè)綠色“一帶一路”、積極參與全球生態(tài)環(huán)境治理的決心，同時有效規(guī)避道德風(fēng)險，刺激債務(wù)國的經(jīng)濟復(fù)蘇和社會發(fā)展。

????在“債務(wù)自然互換機制（debt-for-nature swap)”中，我們解釋了“債務(wù)自然互換機制”的起源、發(fā)展及運行模式，介紹了使用該方式的成功案例和發(fā)達國家的機構(gòu)設(shè)置。本文為“債務(wù)自然互換機制”系列的下篇，分析了該機制在實踐中面臨的挑戰(zhàn)，并探索我國在“一帶一路”國家應(yīng)用債務(wù)自然互換機制的機遇和建議。

一、中國實施“債務(wù)自然互換機制”的新機遇

????近年來，高額的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出和新冠肺炎疫情的爆發(fā)為許多發(fā)展中國家?guī)砹诵碌膫鶆?wù)問題，也為債務(wù)自然互換機制的實施提供了新的機遇。

????“債務(wù)自然互換機制”可以創(chuàng)造三贏局面：對于中國來說，作為許多“一帶一路”國家最大的雙邊債權(quán)國，同時也是2021年聯(lián)合國生物多樣性大會（UN Biodiversity Conference）的東道國，中國可通過債務(wù)自然互換機制為一些或無法被清償?shù)馁J款增加價值，同時也獲得了在利用公共和私人資金保護生物多樣性方面起到領(lǐng)導(dǎo)作用的機會。對債務(wù)國來說，債務(wù)自然（氣候）互換機制是實現(xiàn)綠色復(fù)蘇的重要途徑，原因有二：一方面，通過減免利息支付，債務(wù)國可以釋放財政資源用于國內(nèi)抗疫和投資，刺激經(jīng)濟復(fù)蘇，增加稅收和國民收入；另一方面，該機制的成功實施也能夠刺激當(dāng)?shù)氐臋C構(gòu)建設(shè)，增加資金使用的透明度，并幫助債務(wù)國在環(huán)保項目上創(chuàng)造更多國內(nèi)外共同融資的機會。對于非政府組織而言，這一機制可以幫助其識別并利用不同來源的資金。

(一)?響應(yīng)綠色“一帶一路”的指導(dǎo)方針，引領(lǐng)全球生態(tài)環(huán)境治理

????自“一帶一路”倡議提出以來，我國政府相繼發(fā)布一系列政策文件，包括《對外投資合作環(huán)境保護指南》《關(guān)于推進綠色“一帶一路”建設(shè)的指導(dǎo)意見》《“一帶一路”生態(tài)環(huán)境保護合作規(guī)劃》等，強調(diào)在對外投資合作中防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險、突出生態(tài)文明理念，引導(dǎo)企業(yè)積極履行環(huán)境保護社會責(zé)任。

????在當(dāng)前全球經(jīng)濟衰退、債務(wù)國還款壓力劇增的形勢下，債務(wù)自然互換機制一方面能夠為中國一部分可能無法被清償?shù)馁J款增加綠色價值，有助于中國踐行綠色“一帶一路”承諾、支持新興國家實現(xiàn)綠色復(fù)蘇；另一方面，可成為中國引領(lǐng)全球生態(tài)環(huán)境治理的重要機會，提高2021年10月中國主辦《生物多樣性公約》第十五次締約方大會（CBD COP15）的公信力。

(二)?減輕“一帶一路”國家償債負擔(dān)，迎合綠色復(fù)蘇的合作訴求

????受新冠肺炎疫情影響，很多“一帶一路”面臨著債務(wù)情況惡化的問題。2020年以來，津巴布韋、安哥拉和巴基斯坦等國家都提出希望與中國重新協(xié)商債務(wù)問題。根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)，截止2019年，中國是巴基斯坦、安哥拉、肯尼亞、埃塞俄比亞和老撾等“一帶一路”國家的主要債權(quán)國；剛果共和國對中國的未償債務(wù)占國民總收入GNI的比例為38.92%，吉布提為34.64%，安哥拉為18.95%（見圖1）；

????有些國家的外債水平相對于GNI整體較高，其違約風(fēng)險也相對較高。比如，老撾的外債存量占GNI的百分比為58%，吉布提為62%，剛果共和國為60%。而其他國家，如薩摩亞和莫桑比克，雖然對中國的債務(wù)數(shù)額不大，但其外債占GNI的整體比例很高，這也可能導(dǎo)致類似的債務(wù)違約情況。

????與“一帶一路”國家在疫情復(fù)蘇開展合作的過程中，我國也在考慮如何妥善處理這些國家的訴求。一些人主張通過以債務(wù)換股本（debt-for-equity）和以債務(wù)換資源（debt-for-resources）等方式減少償債負擔(dān)，但我們認為，在大多數(shù)情況下不可采取以上兩種方式，因為這些途徑可能減少可用于未來經(jīng)濟增長的債務(wù)國國內(nèi)資源。

(三)?調(diào)動資金，應(yīng)對“一帶一路”國家生物多樣性挑戰(zhàn)

????“一帶一路”倡議涵蓋了世界上生物多樣性最豐富的國家，如拉丁美洲和加勒比地區(qū)的厄瓜多爾、秘魯和委內(nèi)瑞拉，還有東亞和太平洋地區(qū)的印度尼西亞、馬來西亞、巴布亞新幾內(nèi)亞和菲律賓，以及非洲的南非和馬達加斯加。這些國家面臨著日益嚴峻的生物多樣性危機和生態(tài)系統(tǒng)危機，例如：

• 1.厄瓜多爾和委內(nèi)瑞拉的森林砍伐率位居世界第二和第三；

• 2.過去13年，秘魯為開墾農(nóng)業(yè)用地，導(dǎo)致亞馬遜雨林的森林砍伐率不斷增加；

• 3.印度尼西亞大肆砍伐天然森林（特別是熱帶低地雨林）做油棕櫚種植園，對生物多樣性保護構(gòu)成嚴重威脅，同時，國內(nèi)的珍稀珊瑚礁也因不適當(dāng)?shù)牟遏~方法等原因受到損傷；

• 4.由于國內(nèi)牲畜數(shù)量增加，巴基斯坦約有1850萬公頃的牧地處于嚴重退化的邊緣；

• 5.受國家內(nèi)戰(zhàn)及非法偷獵活動影響，安哥拉的野生動物數(shù)量急劇下降；

• 6.科特迪瓦和剛果民主共和國等大湖區(qū)國家盡管建立了自然公園和保護區(qū)，但仍沒有阻止其國境內(nèi)野生動物族群的減少。

????此外，基礎(chǔ)設(shè)施投資的不斷擴大可能會加劇某些國家所面臨的生物多樣性風(fēng)險。2017年WWF的分析表明，“一帶一路”六大經(jīng)濟走廊與265個受威脅物種（其中包括81個瀕危物種和39個極危物種）的棲息地、1739個重要鳥區(qū)（IBA)或者生物多樣性關(guān)鍵區(qū)域（KBA）和46個生物多樣性熱點區(qū)域存在交集。

????生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性保護是環(huán)境保護的重要組成部分，也是應(yīng)對全球氣候變化、助力碳達峰和碳中和的關(guān)鍵力量。一方面，陸地和海洋生態(tài)系統(tǒng)是地球上的主要碳庫，其中陸地生態(tài)系統(tǒng)碳貯量是大氣的3-4倍，海洋碳貯量是大氣的50倍以上；另一方面，豐富的生物物種能夠減緩氣候變化的影響，例如沿海濕地紅樹林具有卓越的碳匯能力，其形成的天然屏障能有效抵御風(fēng)暴潮和巨浪的沖擊。為了在2030年到來前扭轉(zhuǎn)生物多樣性的衰退，全球各國每年用于保護環(huán)境的資金需求為7220億到9670億美元，其中“一帶一路”國家需要特別的投資。債務(wù)自然互換機制作為生物多樣性融資的重要途徑之一，能夠調(diào)動公共和社會資本，彌補全球生物多樣性保護的巨大資金缺口（見表1）。

表1 生物多樣性金融資金來源示例

二、實施“債務(wù)自然互換機制”面臨的挑戰(zhàn)

????債務(wù)自然互換機制實施起來較為復(fù)雜，原因有以下幾點：

（一）交易成本高

????由于債務(wù)自然互換過程中的交易涉及多方群體（如債務(wù)人、債權(quán)人、捐助者、非政府組織），其準備、談判和執(zhí)行過程復(fù)雜而漫長，至少需要2至4年時間。此外，各方利益相關(guān)者的意見分歧可能會進一步增加交易成本，使得債務(wù)自然互換機制與其他金融工具相比效率較低。例如，安提瓜和巴布達在2012年與巴西協(xié)商過價值1800萬美元的“債務(wù)與沿海地區(qū)氣候適應(yīng)管理互換協(xié)議”，但由于巴西議會內(nèi)部的不斷拖延，該協(xié)議內(nèi)容并未實現(xiàn)。

（二）要求長期財政投入

????債務(wù)自然互換的成功與否在很大程度上取決于債務(wù)國是否有長期、穩(wěn)定地支持環(huán)境保護計劃的財政能力。然而，當(dāng)發(fā)生財政或流動性危機或管理問題時，面向環(huán)境保護的財政投入便可能首當(dāng)其沖地被削減，進而影響債務(wù)自然互換的過程。

（三）債務(wù)國可能發(fā)生通貨膨脹或貨幣貶值

????由于債務(wù)自然互換協(xié)議的一個常見條款是使用當(dāng)?shù)刎泿艁砀断ⅲ虼水?dāng)?shù)刎泿诺膬r值變動是一個重要的影響因素。當(dāng)?shù)刎泿刨H值或通貨膨脹可能會影響互換的實際現(xiàn)金價值，由于互換的發(fā)生導(dǎo)致大量當(dāng)?shù)刎泿抛⑷胍部赡軙趥鶆?wù)國引起通貨膨脹。

（四）環(huán)境保護項目在設(shè)計及實施上面臨挑戰(zhàn)

????由于大多數(shù)債務(wù)自然互換項目中包括了保護當(dāng)?shù)刭Y源或生物多樣性的項目，它們有可能與現(xiàn)有的方案相沖突，因此可能產(chǎn)生土地所有權(quán)歸屬等問題。此外，環(huán)境保護項目還需要設(shè)施支持，如穩(wěn)定的設(shè)備供應(yīng)、燃料和訓(xùn)練有素的工作人員。這些項目的最終成果在評估與監(jiān)督等方面也存在困難。

三、展望與建議

????針對中國探索實施債務(wù)自然互換機制，創(chuàng)造共贏局面，進一步拓展建設(shè)綠色“一帶一路”倡議的雄心壯志，本文提出以下建議：

• 第一，建立實施債務(wù)自然互換機制的政策框架。建議制定雙邊債務(wù)自然互換機制的基線框架，明確該機制涵蓋的債務(wù)類型、債務(wù)國資格篩選標(biāo)準、管理和監(jiān)督辦法等，區(qū)分不同性質(zhì)貸款（如政策性貸款或商業(yè)貸款）的實施細則。該框架還可界定環(huán)保資金使用的范圍，如優(yōu)先用于大氣污染、氣候改善或生物多樣性保護等。在基線框架的基礎(chǔ)上，保證債務(wù)自然互換協(xié)議與債務(wù)國環(huán)境保護目標(biāo)一致也至關(guān)重要。債務(wù)自然互換機制的主管機構(gòu)可以與有經(jīng)驗的國際環(huán)保組織密切合作，確保設(shè)計出的方案切合債務(wù)國的實際情況和最緊迫的環(huán)保目標(biāo)，也可選擇支持該國現(xiàn)有的環(huán)境保護項目（如馬來西亞Central Forest Spine項目）。在債務(wù)國環(huán)境保護項目的選擇上，建議優(yōu)先考慮對缺少社會資本支持的項目提供資助。

• 第二，加強部門協(xié)作，設(shè)立債務(wù)自然互換機制的專門工作組。債務(wù)自然互換協(xié)議的達成和具體實施需要債務(wù)國、債權(quán)國、國際非政府組織、其它捐贈機構(gòu)等多方參與，也需要我國多個部門密切協(xié)作。此外，該機制的成功還需要債務(wù)國長期、穩(wěn)定的財政支持。為了提高效率，降低成本，保障機制達到預(yù)期效果，可設(shè)立專門工作組，牽頭設(shè)計債務(wù)自然互換機制的政策框架、組織各方的談判和協(xié)商、對項目落地進行管理和監(jiān)督。在此基礎(chǔ)上，可以選擇在氣候脆弱程度高、負債程度高、生物多樣性豐富、信譽良好的“一帶一路”國家或有成功經(jīng)驗的國家啟動試點項目。

• 第三，搭建多邊合作平臺，促進共同融資。債務(wù)自然互換機制的主管機構(gòu)可與巴黎俱樂部成員、國內(nèi)和國際金融機構(gòu)、基金會和非政府組織（如大自然保護協(xié)會、世界自然基金會）等利益相關(guān)者合作，搭建債務(wù)自然互換機制的多邊合作平臺。此舉一方面有助于加強內(nèi)部能力建設(shè)，另一方面能夠吸引國內(nèi)和國際公私部門共同融資。例如，可以通過提供碳排放交易信用等市場激勵措施吸引社會資本參與。

• 第四，加強未來項目評估，提高“一帶一路”國家的債務(wù)可持續(xù)性。在處理“一帶一路”國家現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù)問題的同時，也應(yīng)制定更加嚴格的項目評估要求以規(guī)避新的債務(wù)問題。建議鼓勵我國金融機構(gòu)和企業(yè)采取環(huán)境影響評估（EIA）和社會環(huán)境風(fēng)險管理工具（ESMS）等方式進行投資項目評估；也可以借鑒國內(nèi)現(xiàn)有的“生態(tài)保護紅線”計劃，通過空間規(guī)劃或設(shè)立“禁區(qū)”等方式敦促中資金融機構(gòu)和保險公司對新項目的環(huán)境和生物多樣性風(fēng)險進行嚴格評估，以提高“一帶一路”國家的債務(wù)穩(wěn)定性。

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作者：

岳夢迪?

中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究員

王珂禮（Christoph Nedopil Wang）

中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院綠色“一帶一路”中心主任

翻譯：

黃繪宇?

中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院科研助理