學(xué)界在研究刑事訴訟法修改問題的同時，對審判委員會的改革甚至存廢問題也曾展開過討論。法律學(xué)者幾乎普遍地認為，審判委員會制度的存在是導(dǎo)致我國法院在審判案件過程中出現(xiàn)“判、審分離”、“先定后審”直至法庭審判“流于形式”的關(guān)鍵原因之一。

審判委員會之所以是審判組織而不是行政機構(gòu)，是因為它有權(quán)對所謂“重大”、“疑難”案件進行“討論”和作出“決定”。除此以外，審判委員會還有權(quán)決定法院內(nèi)部其他方面的重大事項，如總結(jié)審判工作的經(jīng)驗，討論并決定當(dāng)事人及其法定代理人請求對本院院長擔(dān)任審判長的回避問題，討論并通過助理審判員臨時代行審判員職務(wù)的問題等。

與地方各級法院不同的是，最高人民法院的審判委員會還有權(quán)討論并通過院長或副院長提請審議的司法解釋草案，討論并決定《最高人民法院公報》刊登的司法解釋和案例等。但是在上述各項權(quán)力之中，“討論”和“決定”具體案件目前已成為審判委員會最主要的一項活動。這一點在地方各級人民法院表現(xiàn)得尤為明顯。

無論是討論案件還是決定其他事項，審判委員會行使權(quán)力的方式都是一致的，即召開由專職的審判委員會委員參加的審判委員會會議。究竟哪些人可以擔(dān)任審判委員會的委員呢？筆者在幾次司法改革問題研討會上都發(fā)現(xiàn)有人持這樣一種觀點：審判委員會委員大多為法院的資深法官。但根據(jù)筆者的調(diào)查，各級法院的院長和副院長是當(dāng)然的審判委員會委員，各主要業(yè)務(wù)庭（如刑事審判庭、民事審判庭、經(jīng)濟審判庭、行政審判庭等）的庭長和研究室主任一般也都是審判委員會的委員。真正不擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)而具有審判委員會委員身份的為數(shù)極少。

也就是說，法院審判委員會的委員基本上是由正副院長和各庭室的行政領(lǐng)導(dǎo)組成的。一個審判人員一旦不再擔(dān)任院長、副院長、庭長或主任的職務(wù)，其審判委員會委員的身份一般也就不復(fù)存在。加上審判委員會不僅討論決定案件的處理問題，而且討論通過法院內(nèi)部的其他重大事項，這就使審判委員會這一組織天然地具有“行政會議” 的特征。另外需要特別注意的是，審判委員會會議除法院專職的審判委員會委員參加以外，同級人民檢察院的檢察長或者由檢察長委托的檢察委員會委員也可以列席會議。他們可以在會議上發(fā)表意見，但無權(quán)表決。對這一問題的一般解釋是，人民檢察院作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，有權(quán)對人民法院審判活動的合法性進行監(jiān)督。審判委員會討論決定案件的活動既然是法院審判活動的重要組成部分，人民檢察院當(dāng)然有權(quán)通過列席會議的方式進行監(jiān)督。

對案件的討論和決定是在專門召開的審判委員會會議上進行的。根據(jù)《人民法院組織法》的規(guī)定，院長享有審判委員會會議的主持權(quán)，并有權(quán)決定是否召開審判委員會會議。在司法實踐中，法院院長或院長委托的副院長有權(quán)決定是否將某一案件提交審判委員會討論決定。也就是說，院長或受委托的副院長擁有審判委員會會議的啟動權(quán)。在討論和決定具體案件方面，院長或受委托的副院長可以自行決定將某一案件提交審判委員會會議討論，也可以根據(jù)合議庭或獨任審判員的請求決定提交審判委員會討論。當(dāng)然，法院各業(yè)務(wù)庭的庭長、副庭長如果與合議庭在對某一案件的處理上存有不同意見，有時也可以要求院長將該案件提交審判委員會會議。

作為審判組織，審判委員會會議的核心環(huán)節(jié)是對案件的“討論”和“決定”程序。這里的“討論”類似于法官在法庭上進行的審理活動，而“決定”則類似于法庭對案件所作的判決或裁定。前者是必經(jīng)的過程，后者是前者所產(chǎn)生的結(jié)果。我們首先來看哪些案件可以納入審判委員會討論的范圍。

《人民法院組織法》對此所作的規(guī)定極其簡單：“重大”或者“疑難”的案件。但是何謂“重大”、“疑難”的案件，法律本身并沒有給出明確的答案。筆者曾遍翻最高人民法院所作的司法解釋，發(fā)現(xiàn)該院除對審判委員會討論的刑事案件范圍有所界定外，對審判委員會討論民事和行政案件的范圍并沒有明確的規(guī)定。根據(jù)最高人民法院1996年發(fā)布的《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國刑事訴訟法>若干問題的解釋(試行)》第115條的規(guī)定，合議庭對于以下“疑難”、“復(fù)雜”、“重大”的案件，可以提請院長決定提交審判委員會討論決定：一是擬判處死刑的；二是合議庭成員意見有重大分歧的；三是人民檢察院抗訴的；四是在社會上有重大影響的；五是其他需要由審判委員會討論決定的。

由于在審判委員會討論的案件范圍問題上仍然留下一個彈性十足的條款，司法實踐中真正由審判委員會討論的刑事案件遠不止該司法解釋所劃定的上述范圍。根據(jù)筆者的調(diào)查，審判委員會討論決定的刑事案件還包括擬判處被告人無罪的案件，被告人或被害人身份特殊（如為人大代表、社會知名人士、外國人、港澳臺人等）的案件等。根據(jù)一些法官的介紹，由于行政訴訟案件直接涉及法院與行政機關(guān)的關(guān)系，各級法院在對行政訴訟案件進行處理甚至受理時一般均要提交審判委員會討論。

需要注意的是，在地方各級法院，由審判委員會討論決定的案件都呈現(xiàn)出逐漸擴大的趨勢。就刑事審判而言，由于判處無期徒刑和死刑的案件屬于中級人民法院法定的管轄范圍，高級人民法院和最高人民法院分別管轄在全省和全國具有較大影響的案件，因此至少從理論上說，中級人民法院審判的多數(shù)刑事案件和高級、最高人民法院審判的所有刑事案件都應(yīng)納入該院審判委員會討論的范圍。那么是不是基層人民法院審判委員會討論的案件就最少呢？答案是否定的。

我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些地方的基層人民法院提交審判委員會討論的案件幾乎達到“案必躬親”的地步。不少可能對被告人判處兩三年有期徒刑的刑事案件，涉及標(biāo)的額僅幾千元的經(jīng)濟糾紛案件，案情十分清楚的行政案件，都被提交審判委員會討論。一些地方甚至還出現(xiàn)辦案人員爭相將自己負責(zé)的案件提交審判委員會討論的現(xiàn)象。按照一位學(xué)者的形容：

“遇到‘嚴(yán)打’和年終結(jié)案時，審判委員會須連續(xù)開會，等待匯報案情的辦案人員在會議室門前排成長隊，每個辦案人員匯報案情的時間還須受到限制，這不僅使人想到醫(yī)生診斷病人的情景……” 審判委員會討論案件范圍的擴張，必然使院長、副院長和庭長的工作負擔(dān)加重。這恐怕并不是這些審判委員會委員所希望的。對這一問題的合理分析是：

首先，法律和司法解釋都沒有對審判委員會討論的案件范圍作出明確的限制，一些司法解釋甚至故意留下較為彈性的條款，使得審判委員會從理論上可以對任何一個案件進行討論。

其次，審判委員會會議只有院長或副院長有權(quán)啟動，而目前我國法院在司法行政管理方面與行政機關(guān)幾乎沒有任何區(qū)別，這種高度行政化和官僚化的法院組織制度也為院長、副院長隨意決定將案件提交審判委員會討論創(chuàng)造了條件；

最后但絕非不重要的是，近年建立的國家賠償制度和“錯案追究制度”使負責(zé)辦案的法官個人承擔(dān)著越來越大的職業(yè)風(fēng)險，而法官個人的經(jīng)濟收入、升遷前途甚至命運與案件的處理情況有著越來越多的聯(lián)系，這就使得作為承辦人的法官從主觀上就愿意將這種職業(yè)風(fēng)險加以轉(zhuǎn)移。因為案件一旦提交審判委員會討論，就具有“集體下判”的色彩，將來案件萬一被認定為“錯案”，就不能單單追究承辦人的責(zé)任了。事實上，實施所謂“錯案追究制度”所面臨的一個最困難的問題，恰恰就是如何在審判委員會討論過的案件中分清審判委員會和辦案人的責(zé)任問題。而司法實踐中經(jīng)常出現(xiàn)的問題是一旦案件經(jīng)過審判委員會討論決定，而該案后來又被證明是一樁“錯案”，那么無論是合議庭還是審判委員會均不負法律責(zé)任。所謂“錯案追究”在這時就名存實亡了。

下面我們分析審判委員會討論案件的程序。這是中國審判委員會制度最具有特色的地方。實際上，無論是《人民法院組織法》還是三大訴訟法，都沒有任何有關(guān)審判委員會討論案件程序的規(guī)定。《最高人民法院審判委員會工作規(guī)則》作為目前唯一對審判委員會的活動進行規(guī)范的司法解釋，對這一審判組織討論案件的程序作出了一些簡要的規(guī)定。根據(jù)這一司法解釋，最高人民法院審判委員會討論案件的程序具有這樣幾個特點：

（1）承辦審判委員會討論事項的有關(guān)庭室負責(zé)人和承辦人應(yīng)當(dāng)參加審判委員會會議。承辦人對討論的事項應(yīng)當(dāng)預(yù)先做好準(zhǔn)備，尤其要在會前寫出審查報告，參加會議時根據(jù)會議主持人的要求匯報案情。

（2）合議庭和承辦人在審查報告中要對案件事實負責(zé)，提出的處理意見應(yīng)當(dāng)寫明有關(guān)的法律根據(jù)。

（3）承辦人匯報案情后，審判委員會委員應(yīng)當(dāng)對案件進行充分討論，必要時可以向承辦人提出問題，要求其解答。

（4）審判委員會不論參加會議的委員有多少，其作出的決定必須獲得半數(shù)以上委員的同意才能通過。少數(shù)人的意見可以保留并記錄在卷。

(5)對于審判委員會的決定，合議庭或法院其他有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)執(zhí)行，如有異議，須報經(jīng)院長或副院長決定是否提交審判委員會重新討論決定。

筆者之所以詳細介紹最高人民法院審判委員會的“工作規(guī)則”，是因為它是目前唯一對審判委員會討論案件程序加以規(guī)范的司法解釋。地方各級法院尤其是基層法院審判委員會討論案件的程序一般很難達到這樣的規(guī)范程度。當(dāng)然，要真正理解法院審判委員會討論案件的程序，還必須了解中國特有的案件“承辦人”制度。

所謂案件“承辦人”，是指專門負責(zé)對某一案件進行審查和處理的審判人員。不了解法院內(nèi)部情況的讀者可能有些奇怪：法院對案件進行法庭審判的組織有獨任庭和合議庭兩種，它們難道不對案件的處理負責(zé)嗎？筆者的回答是：這兩種審判組織當(dāng)然對案件的處理負責(zé)，但是案件的具體承辦人承擔(dān)著更大、更關(guān)鍵的責(zé)任。從案件被法院受理開始，承辦人要對案件是否具有開庭的條件進行審查；決定開庭后要進行各種審判前的準(zhǔn)備活動；開庭前后要向合議庭其他成員報告案件的事實和適用法律情況；判決后要對該案件制作案卷存檔。案件如果以獨任庭的形式進行審判，承辦人也就是獨任審判員；案件如果以合議庭的形式進行審判，承辦人可以是審判長，也可以是參加合議庭的普通審判員?？傊?，不論法院對某一案件的審判采取何種組織形式，庭長或院長指定的承辦人始終要對該案的處理負有責(zé)任。舉個司法實踐中經(jīng)常出現(xiàn)的例子：

法官A、B、C三人分別被指定擔(dān)任甲、乙、丙三案的承辦人，現(xiàn)在三人共同組成合議庭，審理由A承辦的甲案。在法庭審判過程中，A作為審判長，負責(zé)調(diào)集證據(jù)材料，準(zhǔn)備庭審提綱，整理案件的卷宗，主持法庭調(diào)查和法庭辯論，對被告人進行訊問，對書證和物證分別進行宣讀和出示。由于事先對案情已有所了解，加上法庭上也沒有發(fā)現(xiàn)新的證據(jù)和事實，法官B和法官C覺得無事可做，就分別拿出自己將要承辦的乙案、丙案的卷宗，在法庭上進行閱讀和研究起來。

這種案件“承辦人”制度對審判委員會討論程序的影響在于，不論合議庭由幾位法官組成，只要院長或副院長決定召開審判委員會對該案進行討論，只有承辦人一人負有向?qū)徟形瘑T會匯報案情、回答提問的責(zé)任，該案合議庭的其他成員一般不必參加審判委員會會議。修改前的刑事訴訟法曾要求法院對檢察機關(guān)提起公訴的案件進行實體性審查，只有在被告人犯罪事實清楚、證據(jù)充分的情況下才能開庭審判。承辦人在審判前不僅要對檢察官移送的卷宗進行全面閱覽，而且還要進行全面的調(diào)查，因此往往對被告人是否有罪問題得出了結(jié)論。但承辦人并沒有在審判前作出判決的權(quán)力，判決的產(chǎn)生是因為院長在審判前召集審判委員會會議，由審判委員會委員在聽取承辦人匯報案情的基礎(chǔ)上作出的決定，由此導(dǎo)致“先定后審”現(xiàn)象的廣泛出現(xiàn)。

刑事訴訟法修改以后，法院對案件的實體性審查程序被取消，檢察機關(guān)不再將全案證據(jù)在開庭前移送法院，承辦人從理論上也無權(quán)再進行任何形式的庭外調(diào)查，這就使得“先定后審”現(xiàn)象從理論上得到禁止。但是，審判委員會討論案件的程序除了采取“先審后定”的方式以外，在其他方面仍然沒有發(fā)生根本的變化：依然是由承辦人在法庭審判的基礎(chǔ)上向?qū)徟形瘑T會進行口頭方式的匯報，審判委員會委員依然是在聽取承辦人匯報的基礎(chǔ)上進行討論，進而決定案件的事實和法律問題。由于審判委員會一般既不對合議庭法庭審判的過程進行旁聽，也無暇閱覽檢察機關(guān)移送的卷宗和合議庭的庭審記錄，加上審判委員會討論案件的活動是秘密進行的，不僅被告人及其辯護人無權(quán)參與，社會公眾更無權(quán)旁聽，因此審判委員會幾乎完全通過聽取承辦人的匯報來對案件作出處理決定。

接下來我們討論審判委員會決定的效力問題。一般說來，法院在訴訟過程中可以作出三種結(jié)論：判決、裁定和決定。判決由于是對案件實體問題所作的結(jié)論，直接涉及到糾紛的解決方案和被告人的法律責(zé)任問題，因此它往往被視為最重要的法律結(jié)論。但是，審判委員會對案件所作的決定卻是一種極為特殊的結(jié)論，它甚至可以被視為“判決之上的決定”，其效力明顯高于判決、裁定和一般的決定。

這是因為，無論案件由獨任審判的審判員還是合議庭進行法庭審判，一旦被院長提交審判委員會討論并作出了決定，獨任審判員和合議庭就必須執(zhí)行審判委員會的決定。換言之，審判委員會經(jīng)過討論所作的決定具有終局性的效力，不論參加法庭審判的法官是否以及有多少人同意審判委員會的決定，他們都必須按照這種決定的要求制作其判決或裁定。例如，如果合議庭中有兩位法官認為被告人無罪或者不應(yīng)被判處死刑，但是審判委員會的多數(shù)意見認為應(yīng)當(dāng)判決被告人有罪或者應(yīng)當(dāng)判處死刑，那么合議庭的判決就應(yīng)以審判委員會的決定為準(zhǔn)。在司法實踐中，即使案件經(jīng)過審判委員會的討論，即使合議庭的多數(shù)意見與審判委員會的決定不一致，以審判委員會決定為根據(jù)的判決書也必須由合議庭全體成員署名，但要注明“本案經(jīng)過審判委員會討論”。

綜合以上的分析和討論，我們可以看到中國法院的審判委員會制度具有一些鮮明的特點。這些特點使得它既不同于英美等國的陪審團， 也不同于法、德、意等大陸法系國家的“陪審法庭”， 而成為獨一無二的審判組織。

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