一開始眼瘸，以為文章要探討為什么垃圾分類收效甚微，后來仔細(xì)看了題目，發(fā)現(xiàn)寫的是為什么垃圾分類政策收效甚微。不過垃圾分類主要還是靠政策推動，所以探討政策成效，也能解釋垃圾分類現(xiàn)狀的很大一部分吧。

概念和方法

文章用的是“政策工具—分類鏈條—治理主體”的三維分析框架，研究方法是對政策文本進(jìn)行內(nèi)容分析。作者解釋了為什么要構(gòu)建這樣一個框架。

首先，根據(jù)馬克思主義哲學(xué)，人的實踐過程即為“主體—中介—客體”，而垃圾分類作為一種實踐活動，那就適用于主體通過中介作用于客體這一過程；

其次，作者將這個過程對應(yīng)到垃圾分類上：

主體對應(yīng)到垃圾分類政策上，自然就是指垃圾分類的治理主體，也就是指垃圾分類的參與者，包括政府、居民、企業(yè)、社會組織等。

中介即為實現(xiàn)垃圾分類目標(biāo)的手段，也就是垃圾分類政策。那為什么是“政策工具”呢？作者引用了一個理論叫“政策系統(tǒng)理論”，指出一個重要的政策系統(tǒng)要素——政策工具——的缺乏和不足會導(dǎo)致政策失敗。多年來，我國的垃圾分類政策工具，在數(shù)量、規(guī)模和性質(zhì)方面發(fā)生了較大變化，可以推測對垃圾分類的具體實行將產(chǎn)生重要影響，故將其作為中介的代表。這里作者對政策工具做了詳細(xì)的分類，包括供給側(cè)、環(huán)境型、需求側(cè)和勸導(dǎo)型，具體定義留到后面再展開講。

客體對應(yīng)分類鏈條，這里涉及到研究可行性的問題。即，我們知道客體其實是垃圾分類活動，但垃圾分類活動是一個總體的概念，比較籠統(tǒng)。如何對其進(jìn)行拆分，以更好地研究垃圾分類中的哪個環(huán)節(jié)問題更大呢？作者依據(jù)的是全鏈條治理的理念。原因是垃圾分類是一項系統(tǒng)工程，各個環(huán)節(jié)之間關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，很適用于鏈條治理思路。這個鏈條上的環(huán)節(jié)包括：源頭分類投放、近端分類收集、中端分類運(yùn)輸和末端分類處理。

作者還畫了一張圖以便于讀者加深這個三維分析框架的理解：

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前面說過本文運(yùn)用的是內(nèi)容分析方法。內(nèi)容分析是文獻(xiàn)定量研究的一種方法，是指對各種信息傳播形式的顯性內(nèi)容進(jìn)行客觀、系統(tǒng)和定量的描述和分析。

具體到本文，要分析的內(nèi)容就是垃圾分類的政策文本了。出于政策權(quán)威性和代表性的考慮，作者沒有納入地方政策文件。作者利用數(shù)據(jù)庫、中國政府網(wǎng)和相關(guān)部委網(wǎng)站，梳理了時間段在1986-2019年的149份有效政策文件作為分析對象，然后運(yùn)用Nvivo12軟件進(jìn)行了編碼分析。

分析結(jié)果

（一）政策工具維度分析

前面說過作者把政策工具細(xì)分為供給側(cè)、環(huán)境型、需求側(cè)和勸導(dǎo)型，作者首先考察了這幾種類型在政策文本中的占比：環(huán)境性占比最大（46.6%），供給側(cè)25.2%，勸導(dǎo)型20.1%，需求側(cè)8.1%。

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供給側(cè)：政府運(yùn)用技術(shù)、資金、信息、人才等要素，直接擴(kuò)大供給，推動垃圾分類管理活動開展。工具包括科技信息支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資金投入、公共服務(wù)、教育培訓(xùn)和目標(biāo)規(guī)劃等。

環(huán)境型：政府為垃圾分類提供有利的政策環(huán)境，間接促進(jìn)垃圾分類模式的推廣。工具包括金融支持、稅收優(yōu)惠、法規(guī)管控和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制、策略性措施等。

需求側(cè)：政府營造垃圾分類的市場需求，工具包括政府購買、服務(wù)外包、貿(mào)易管制等。

勸導(dǎo)型：政府為垃圾分類營造良好氛圍，工具包括國際交流、示范工程、鼓勵引導(dǎo)等。

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作者畫了一個圖以便于讀者加深對這四種政策工具類型的理解：

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作者還做了一個表來解釋具體工具的含義：

明白了這四種政策工具的定義，再去看它們各自的占比（環(huán)境性46.6%，供給側(cè)25.2%，勸導(dǎo)型20.1%，需求側(cè)8.1%），不難發(fā)現(xiàn)，環(huán)境型政策工具過溢而需求側(cè)政策工具相對缺失。作者認(rèn)為，這表明：

1、環(huán)境型政策工具占比高，說明中央政府更傾向于通過改善垃圾分類的市場條件、消除阻礙垃圾分類的市場因素，來促進(jìn)垃圾分類工作的實施。

2、但需求側(cè)政策工具占比過少，說明垃圾分類治理的市場化程度不高，垃圾分類處理的產(chǎn)業(yè)體系不成熟。

（二）政策工具內(nèi)部的問題

1.環(huán)境型政策工具重規(guī)范而輕激勵

環(huán)境型政策工具中，金融支持(7%)和稅收優(yōu)惠(5%)占比較小，凸顯了政府旨在通過加強(qiáng)政策引導(dǎo)，規(guī)范垃圾分類發(fā)展環(huán)境的戰(zhàn)略意圖，但政策設(shè)計對實質(zhì)激勵型環(huán)境工具重視程度不足，進(jìn)而難以充分調(diào)動各類治理主體的積極性。

2.供給側(cè)與需求側(cè)政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡

供給側(cè)政策工具中，科技信息支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資金投入的占比分別達(dá)到32%、41%、17%，表明國家高度重視垃圾分類基礎(chǔ)建設(shè)；但教育培訓(xùn)和公共服務(wù)占比僅為7%和3%，表明存在結(jié)構(gòu)失衡問題，尚需加強(qiáng)。

需求政策工具中，服務(wù)外包比重較大，這符合垃圾分類治理工作的開展需要；當(dāng)前“減編控編”政策環(huán)境下，向社會購買公共服務(wù)成為了政府提升社會治理能力的可靠制度選擇，但在垃圾分類治理領(lǐng)域，政府購買服務(wù)規(guī)模仍然較小、占比偏低，不利于政策整體功能的發(fā)揮；貿(mào)易管制主要通過調(diào)整進(jìn)口廢物清單、限制“洋垃圾”入境等方式進(jìn)行，也需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

3.勸導(dǎo)型政策工具效力不足

勸導(dǎo)型政策工具中，作者引用了別的作者的論文研究成果（李桂榮、姚松，2016），認(rèn)為鼓勵引導(dǎo)在勸導(dǎo)型政策工具中占比雖大(71%),但結(jié)合實際效果來看,效果欠佳，尚未使受眾群體將政策的規(guī)定內(nèi)化和踐行。

（三）垃圾分類鏈條維度分析

前面介紹過，作者將垃圾分類按照運(yùn)作流程分為：源頭分類投放、近端分類收集、中端分類運(yùn)輸和末端分類處理?？傮w來看，源頭分類投放、近端分類收集、中端分類運(yùn)輸和末端分類處理在政策文本中的占比分別為47.8％、31.9％、17.7％和2.6％，說明在垃圾分類治理鏈條上，中央政策呈現(xiàn)出重末端分類處理而輕源頭分類投放的特點。

具體來看，作者給出了分類鏈條政策工具在政策文本中的頻次分布表，表明政策工具在垃圾分類各環(huán)節(jié)應(yīng)用上存在明顯差異：

在源頭分類投放環(huán)節(jié)，供給型政策工具中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境型政策工具中的法規(guī)管控與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制和勸導(dǎo)型政策工具中的鼓勵引導(dǎo)使用較多。這可能是由于這些工具能更精準(zhǔn)地作用于個體行動者。

在近端分類收集環(huán)節(jié)，供給側(cè)、環(huán)境型、需求側(cè)和勸導(dǎo)型政策工具分別占約41.7％、28.9％、9.4％和20％，需求側(cè)政策工具相對不足；

在中端分類運(yùn)輸環(huán)節(jié)，供給側(cè)、環(huán)境型、需求側(cè)和勸導(dǎo)型政策工具分別占約35.4％、47.7％、7.7％和9.2％，需求側(cè)和勸導(dǎo)型政策工具相對不足；

在末端分類處理環(huán)節(jié)，供給側(cè)、環(huán)境型、需求側(cè)和勸導(dǎo)型政策工具分別占約25.6％、51.6％、6.6％和16.2％，需求側(cè)和勸導(dǎo)型政策工具相對不足。

由此，作者認(rèn)為，現(xiàn)有中央政策忽視了政策工具與分類環(huán)節(jié)間的耦合性問題。

1、需求側(cè)：后三個垃圾分類環(huán)節(jié)（近端分類收集、中端分類運(yùn)輸、末端分類處理）更多的是一種市場化活動，更適合采取政府購買或服務(wù)外包等需求側(cè)政府工具，但現(xiàn)有中央政策卻更多聚焦于供給側(cè)和環(huán)境型政策工具，未來有必要強(qiáng)化需求側(cè)政府工具的運(yùn)用，以進(jìn)一步提高分類收集環(huán)節(jié)的效率。

2、勸導(dǎo)型：中端分類運(yùn)輸和末端分類處理環(huán)節(jié)技術(shù)性和專業(yè)性都較強(qiáng)，相關(guān)運(yùn)營主體可能缺乏相應(yīng)的技術(shù)或?qū)I(yè)知識，以國際交流和示范工程為代表的勸導(dǎo)型政策工具應(yīng)該可以較好地發(fā)揮示范學(xué)習(xí)效應(yīng)。

（四）治理主體維度分析

綜合圖５與圖６，現(xiàn)有中央政策文本中強(qiáng)調(diào)政府的政策工具共364條，占政策工具整體的64％，而涉及企業(yè)、居民和社會組織的比例較低，分別為133條（23％）、55條（10％）和16條（３％）。表明我國垃圾分類運(yùn)作偏重于政府主導(dǎo)，而忽視對社會主體參與垃圾分類的培育，缺乏對市場主體參與垃圾分類的支持。同時，政策工具在各類治理主體的應(yīng)用上也存在明顯差異。涉及政府的政策工具主要是環(huán)境型和供給側(cè)工具，涉及企業(yè)的政策工具主要是環(huán)境型、需求側(cè)和供給側(cè)政策工具，涉及居民的政策工具主要是勸導(dǎo)型和環(huán)境型政策工具，涉及社會組織的政策工具主要是勸導(dǎo)型政策工具。

作者認(rèn)為，各類政策工具與治理主體的匹配基本是合理的，但從增強(qiáng)治理有效性角度來看，綜合運(yùn)用多種政策工具促進(jìn)社會組織發(fā)育和積極參與垃圾分類治理勢在必行。

結(jié)論和建議

作者總結(jié)了3條研究結(jié)論：

１．政策工具組合不合理；

２．忽視垃圾分類環(huán)節(jié)間的銜接性和整體性，且政策工具與垃圾分類鏈條耦合性偏低；

３．社會主體缺位，且針對社會組織的政策工具耦合性較差。

作者也對應(yīng)給出了3條建議：

１．以提高政策工具精準(zhǔn)度為目標(biāo)，優(yōu)化政策工具組合；

２．以共生理念為指導(dǎo)，提升政策工具與治理主體耦合度；

３．以促進(jìn)垃圾分類各環(huán)節(jié)無縫隙銜接為旨?xì)w，推動垃圾分類整體性治理。

不足和后續(xù)

作者在文章最后點出了文章的不足：由于本文采用內(nèi)容分析技術(shù)對中央政策文本進(jìn)行整體性的跨時段分析，無法體現(xiàn)出縱向歷時的垃圾分類政策變遷，也無法觀察垃圾分類政策變遷帶來的影響，而垃圾分類政策導(dǎo)向、重點和內(nèi)容在相當(dāng)長的時間段內(nèi)可能已經(jīng)發(fā)生較大的變化，因此，時間維度在本文分析的過程中沒有被考慮進(jìn)來。在以后的研究中可以考慮適當(dāng)擴(kuò)大時間跨度，并分階段探討不同時期垃圾分類政策的變遷及其對垃圾分類效果的影響。

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