宋代的監(jiān)察制度已經(jīng)做到極致

澎湃新聞：宋代“以立國之紀綱”寄于臺諫, 是歷代最重臺諫的王朝，而臺諫系統(tǒng)是宋代監(jiān)察制度最重要的一環(huán)。您能先談?wù)勊未O(jiān)察制度有哪些重要特點嗎？可不可以說，在古代社會的具體情境下，宋代的監(jiān)察制度已經(jīng)做到了極致？

虞云國：說到宋代監(jiān)察制度的特點，我們可以歸結(jié)為四個方面。

第一，就是宋代監(jiān)察制度開始出現(xiàn)多軌制和多元化的態(tài)勢。具體來看，中央就有臺諫系統(tǒng)和封駁系統(tǒng)，宋史學界有人稱之為第一監(jiān)察系統(tǒng)和第二監(jiān)察系統(tǒng)。在臺諫系統(tǒng)中又分為御史臺和諫院兩個子系統(tǒng)，實際上這兩者是并列的。在地方層面，也體現(xiàn)出多軌制和多元化的狀態(tài)。比如說在路這個層面，就有監(jiān)司，具體分設(shè)各自獨立的三個機構(gòu)：一個是轉(zhuǎn)運使司，宋人把它叫做漕司；另一個是提點刑獄司，宋人把它叫做憲司；還有提舉常平司，宋人把它叫做倉司。這三個司既有行政層面的職能，分別管理一個路的財賦、司法與救濟、水利等事務(wù)，但同時又負責監(jiān)督這一路的州縣官員，很明顯有地方監(jiān)察職能在里面。和監(jiān)司并行的是帥司，就是安撫使司，既是駐扎地方的最高軍事長官，也具有監(jiān)察的職能。監(jiān)司和帥司在南宋和北宋都有。北宋路級層面還有一個監(jiān)察機構(gòu)，叫做走馬承受。從太祖晚年開始設(shè)立，到南宋高宗初年才取消。這個機構(gòu)在北宋時期有時候隸屬于帥司，有時候又獨立出來。它的職能按照有關(guān)史料來說，是"耳目承受，實司按察"，也有監(jiān)察職能在里面，實際上是監(jiān)督各路的帥司長官和州郡官吏，而比較偏重于軍事監(jiān)察。

在府、州的層面，設(shè)立了通判。通判這個官銜，名義上是州府的副長官，但有材料清楚表明，州府凡下發(fā)有關(guān)公文，實施有關(guān)政務(wù)，都需要通判副署，沒有通判的副署是不能正常運作的。知州、知府都要接受通判的監(jiān)督，有通判敢于公開向州府長官叫板：我是監(jiān)郡，朝廷命我監(jiān)督你。有這么一個故事，說是外放一個知州到地方上，有人問他要放到哪里去。他說要到一個有大閘蟹吃，卻沒有通判的地方，這樣就愜意自由了。這個故事很典型地說明，在州府層面也有自己監(jiān)督的機制。所以說，宋代的監(jiān)察體制是多軌制和多元化的。

第二，就是宋代監(jiān)察體制的指向開始多向化和網(wǎng)狀化，也就是說監(jiān)察的對象是全覆蓋的。當然，中國古代的監(jiān)察制度從秦朝設(shè)立御史大夫開始，實際上已經(jīng)有自覺意識在里面，但直到唐代的御史臺制度，主要還是直接對皇帝負責，監(jiān)察百官。到宋代這種單一的指向就開始改變了，可以看到，宋代包括臺諫系統(tǒng)在內(nèi)，它的監(jiān)察對象是可以指向君主所代表的君權(quán)，也可以指向以宰相為代表的相權(quán)，當然更多是指向一般的行政官員，也就是所謂的百官。

另外，雖然以中央監(jiān)察職能為主，但對地方也同時具有監(jiān)察職能。像剛才說的地方的監(jiān)司、帥司、州府，乃至縣級長官都在監(jiān)察范圍之內(nèi)。反過來，監(jiān)察機構(gòu)和監(jiān)察成員本身也要受到監(jiān)督，一方面皇帝可以通過有關(guān)詔令對所有監(jiān)察官員實施監(jiān)控，另一方面，中書行政機構(gòu)在元豐改制后，也明確申明尚書省有權(quán)向皇帝奏報御史失職，實際上御史也受中書行政權(quán)的監(jiān)督。

這里稍微介紹一下作為第二監(jiān)察系統(tǒng)的封駁制度。封駁官就是中書省有中書舍人，門下省有給事中，合起來簡稱“給舍”，“給”即是給事中，“舍”即是中書舍人，兩者對皇帝詔令以及其他經(jīng)過其手的公文與任命進行審查和監(jiān)督，中書舍人有封繳詔命拒絕起草的權(quán)力，給事中有駁還詔命不予通過的權(quán)力。在宋代，封駁官對臺諫章奏里錯誤的東西也有封駁權(quán)。有這么一段話，“祖宗時，有繳駁臺諫章疏不以為嫌者，恐其得于風聞，致朝廷之有過舉?！币簿褪钦f，第二監(jiān)察系統(tǒng)對第一監(jiān)察系統(tǒng)也有糾督和監(jiān)察的功能。另外，在臺諫系統(tǒng)內(nèi)部，它本身就構(gòu)成一個互相監(jiān)督的網(wǎng)狀化系統(tǒng)，比如說，御史臺的長官和普通御史之間可以互相監(jiān)督和彈劾，而御史和諫官之間也可以互相監(jiān)督和彈劾，臺官和臺官之間，諫官和諫官之間也可以互相監(jiān)督。可以說，在宋代監(jiān)察制度中，實際上完成了多向化和網(wǎng)狀化的狀態(tài)，而且有明確的制度保證。

第三，宋代的監(jiān)察制度，可以說在中國古代君主官僚政體下，制度的完善和程序的健全達到了前所未有的成熟階段，這從選任制度、言事制度以及職事回避諸層面都可以看得很清楚。以臺諫選任為例，對入選臺諫官的官階限制、出身流品、職事資歷與德行才學都有明確的標準；對于推薦臺諫官人選的舉主，則有君主指定與宰相不預的程序設(shè)定；而在臺諫官的最終任命上，也有皇帝親擢的制度規(guī)定，包括皇帝召對或召試備選官員，然后擇取確定合適人選。總體說來，宋代臺諫選任，不但制定了有章可循的完備規(guī)則，整個選任過程也構(gòu)成一個系統(tǒng)程序：侍從薦舉——宰執(zhí)進擬——君主親擢——中書除授——給舍封駁，以君主為決策中心，環(huán)環(huán)相扣，互相制維，在當時歷史條件下，體現(xiàn)出相當完善的“公其選而重其任”的制度合理性。

第四，宋代監(jiān)察制度體現(xiàn)了監(jiān)察權(quán)的相對獨立，呈現(xiàn)出分權(quán)制衡的態(tài)勢。在宋代，臺諫的監(jiān)察權(quán)對于君權(quán)來講，是相對獨立的。它在制度層面明確規(guī)定，臺諫要監(jiān)察誰，事先不需要向皇帝請示。嚴格說起來，皇帝也沒有權(quán)力要求臺諫糾彈誰。宋英宗曾對蔡襄不爽，暗示諫官傅堯俞去彈劾。傅堯俞理直氣壯地對皇帝說：“臣身為諫官，使臣受旨言事，臣不敢?！边@就表明臺諫對君權(quán)是處于相對獨立的狀態(tài)。

另外，對君權(quán)的獨立，還表現(xiàn)在臺諫監(jiān)察言事后如若皇帝不采納，他有權(quán)辭職來強調(diào)這種獨立性，可以待罪在家，不去臺諫衙門工作，而讓皇帝做出選擇，到底接受臺諫官的監(jiān)察，還是罷免他們。這點是直到宋代才有的，而且也只有臺諫官才有這種特權(quán)，它對君權(quán)的獨立程度已經(jīng)達到比較高的水準。

另外，臺諫的監(jiān)察權(quán)對相權(quán)的獨立也很清楚，在實施監(jiān)察前，決不能向宰相請示匯報，一旦有請示匯報，在宋代來說就是“呈身御史”、“識面臺諫”，就為正論所不齒。在宋代臺諫言事時，一般的臺諫官員對長官、同僚也有相對的獨立性。唐代中后期，御史臺的御史在言事監(jiān)察之前，一定要向御史臺的長官匯報將糾彈什么事情，這樣一來勢必要受長官的制約。宋代取消了這一規(guī)定，對長官來講，每個臺官的言事權(quán)都是獨立的。

另外，臺官要監(jiān)察什么，諫官可能完全不知情，這個臺諫要監(jiān)察什么，其他臺諫也完全可能不知道。這樣一來，就保證了整個臺諫監(jiān)察權(quán)和每個臺諫監(jiān)察權(quán)的獨立性。

我們可以看到，宋代君主官僚政體將臺諫官僚圈引入中樞權(quán)力結(jié)構(gòu)，顯然出于權(quán)力平衡的考量，但由于宋代臺諫對君主也有諫諍權(quán)，便不只對宰執(zhí)構(gòu)成單向的舉劾關(guān)系，君權(quán)也不能超然于外，于是就形成了君主、宰執(zhí)、臺諫三者之間相互制衡的態(tài)勢，從而出現(xiàn)了君權(quán)、相權(quán)與臺諫監(jiān)察權(quán)之間分權(quán)制衡的初步格局。

從以上歸納的四個特點，我們可以看出，宋代的監(jiān)察制度已經(jīng)達到了中國古代官僚政體下相當完善的程度，說它達到極致也許并不言過其實。

官員貪腐與瀆職是監(jiān)察關(guān)注的主要層面

澎湃新聞：在宋代臺諫制度的設(shè)計中，對君權(quán)與相權(quán)都有制衡，可是制度的設(shè)計與制度的執(zhí)行不是一回事，那么實際的執(zhí)行中，最大的困難是什么？

虞云國：宋代的臺諫制度，包括整個監(jiān)察系統(tǒng)在實際運行中，往往出現(xiàn)令人注目而且令人費解的歷史表象。我認為這種表象主要體現(xiàn)在兩個層面，一個是相對健全完善的制度條文和運作程序不斷地被蔑視和破壞，尤其北宋晚期以后，這種現(xiàn)象尤其明顯；再一個是宋代監(jiān)察制度整體運作的軌跡盛衰不定，越到后期，越是衰落。

從制度層面來看，宋代的臺諫系統(tǒng)的制度規(guī)定和程序設(shè)計之間，是有一定漏洞的，比如臺諫官的選任和罷免程序。宋代為了確保臺諫官不受相權(quán)的制約，就制定了如下選拔程序：先由皇帝指定某些侍從官，讓他們來推薦合適的臺諫人選。這些侍從官是把宰相排除在外的，主要是擔心宰相的推薦會使臺諫官成為他的代言人。這是制度設(shè)計合理的地方，但是在君主專制制度下面，君主不可能躬親萬事，總要有行政首腦來代為運作整個官僚機器。

因此，這些侍從推薦出臺諫官人選后，最終還要集中到以宰相為首的中書機構(gòu)，而后宰相會有一個初擬名單送到皇帝那里，皇帝根據(jù)初擬名單進行召對與選擇。這個環(huán)節(jié)完全由皇帝做主，但初擬名單已經(jīng)體現(xiàn)出宰相的某種傾向，皇帝也知道這里可能會有偏差，所以在親選臺諫官時，有時候也會繞過侍從官推薦這個環(huán)節(jié)，直接任命某個他認為合適的人來任職。這里實際上牽涉到君主專制政體不可能排除的糾結(jié)?；实圩鳛樽罡叩木?，直接掌握的官僚信息面畢竟是有限的，所以要選擇到合適的，又被皇帝知曉的人選，那就更有限了。

這種皇帝直接任命的做法叫做直除制，而皇帝在宰相進擬名單中選定的做法叫做擇取制。對君主選拔臺諫官的這兩種方式，宋人說過一句很有道理的話：“人主以知人為明，人臣以親擢為重。”但是，在一般情況下，如果不通過進擬、推薦，皇帝直除“知之實深”而能大得人望的臺諫官，就很難避免僅憑私意或者偏聽不明的成分，也會產(chǎn)生弊病。所以在制度設(shè)計中，既要確立宰執(zhí)不預，又要保留宰執(zhí)進擬，這是君主專制政體下兩難選擇中迫不得已的做法，這就形成了制度漏洞。也就是說，相權(quán)還是可以染指臺諫的任用權(quán)和遷罷權(quán)，相權(quán)一旦強大到權(quán)相之時，就可以進而掌控整個臺諫官的選任與罷免，這樣一來臺諫也就成為宰相的附庸。

這里最大的癥結(jié)就是剛才所提到的分權(quán)制衡結(jié)構(gòu)，君權(quán)還沒能完全處于三權(quán)制衡中單獨的一方，而是高居于頂端。也就是說，在整個分權(quán)制衡的政治結(jié)構(gòu)里，主要還是靠君主的好諫納言與個人品德來起作用。因此，如果君主愿意接受臺諫監(jiān)督，分權(quán)制衡就會運作得比較正常，如果不愿意接受，他就隨時可以從權(quán)力制衡的頂端橫加干預甚至破壞。臺諫官通過呈上章奏或面見皇帝進行監(jiān)督或諫諍，君主可以不理不睬；或者干脆動用君權(quán)將他遷改或罷黜，調(diào)離言事官的崗位，讓他不再擁有監(jiān)察權(quán)。更有甚者，對于監(jiān)察的章奏，君主會宣諭臺諫官哪些該講，哪些不該講，還會做手腳把奏議的某些部分進行刪節(jié)，而后進入運作程序。如此一來，君權(quán)隨時隨地可以破壞臺諫制度的相關(guān)條款。

有人說，宋代在制度設(shè)計上給相權(quán)開了一個后門，所以相權(quán)是導致臺諫制度破壞的根本原因，實際上，君權(quán)才是起最終決定作用的。君權(quán)如果失控、放任或讓渡其權(quán)力，一旦被相權(quán)所攫取或控制，那么相權(quán)可以直接通過剛才所說的宰執(zhí)進擬等程序來破壞監(jiān)察系統(tǒng)的運作。在南宋，高宗朝秦檜專政、寧宗朝韓侂胄專政、理宗朝史彌遠專政，以及度宗朝賈似道專政，都有放縱相權(quán)、讓渡君權(quán)的現(xiàn)象存在，所以這些權(quán)相才得以把臺諫官變成私人鷹犬。這樣臺諫系統(tǒng)就完全不能按照原先制度設(shè)計的那樣實現(xiàn)良性運作，而走向衰落。

澎湃新聞：宋代的臺諫制度，既有對中央政府的監(jiān)察，也有對下級地方政府的監(jiān)察，那么他們對官員的監(jiān)察，主要關(guān)注的是官員的貪腐還是瀆職，或者是其他方面的問題？

虞云國：毫無疑問，你說的官員貪腐與瀆職，是宋代臺諫制度關(guān)注的主要層面。這個層面在臺諫制度常態(tài)運作時是起到很大作用的。我們可以舉個例子，紹興三年，那時候秦檜還沒專政，當時有個御史叫常同，此人雖然不杰出，但也不平庸。他擔任御史官只有十個月，一共彈劾官員八十人，其中宰相四人，侍從十六人，大將六人，六部之下的寺監(jiān)、郎官十三人，地方上的監(jiān)司、帥守二十六人，一般官員十五人。這一時期在整個臺諫系統(tǒng)運作中既不是很振作，也不是很衰落的時段，而這個官員也是中等素質(zhì)，這就看出這個制度在監(jiān)督官員的貪腐瀆職方面還是很有成效的。

但要補充的是，臺諫監(jiān)察不僅僅停留在官員發(fā)生貪腐和瀆職之時，它還會根據(jù)宋朝的祖宗家法和制度規(guī)定，對整個官僚系統(tǒng)中帶有傾向性的問題發(fā)出聲音。比如在相權(quán)運作過程中，未必能夠抓到貪腐和瀆職的把柄，但是在宋代，只要臺諫認為在相權(quán)運作中有不妥之處，都可以直接表達監(jiān)察意見。所以宋代有一種說法：“祖宗以來，執(zhí)政、臣僚茍犯公議,一有臺諫論列,則未有得安其位而不去者?！币簿褪钦f，只要帶有傾向性的問題，臺諫官都可以體現(xiàn)對相權(quán)的制衡作用。

另外，有時皇帝會任用宦官，這是完全違背祖宗家法的，這種情況下，宦官本身未必貪污瀆職，而是制度任用上發(fā)生了偏差，宋代臺諫官就會運用祖宗家法對皇帝用人的錯誤傾向?qū)嵤┍O(jiān)察。宋代是重文抑武的，總是擔心武將的“槍桿子”會導致政權(quán)的不穩(wěn)定。在這一層面上，包括在南宋初年宋金對峙的情況下，很多臺諫官對武將勢力的崛起壯大都提出了帶有傾向性的意見。所以不光是具體的貪腐瀆職層面，而且對整個官僚機器帶有傾向性的失誤，臺諫監(jiān)察都會提出自己的監(jiān)督意見。

澎湃新聞：宋代臺諫制度中，確立了獨立言事的原則，是否說明宋代的頂層設(shè)計中，對于監(jiān)察權(quán)的獨立有清醒的認識？

虞云國：這是毫無疑問的。自秦始皇統(tǒng)一中國后，中國古代一直是中央集權(quán)的君主官僚政體。這個君主官僚政體有一個形成、發(fā)展、成熟的過程。到唐宋時期，君主官僚政體在法令制度、官僚制度層面都已經(jīng)進入了成熟時期。宋代比唐代更進一步，完全可以說，宋代法令制度的完善和健全已經(jīng)達到了君主官僚政體的高峰。在此情況下，宋人的法制意識相對說來也空前自覺。不妨舉一些代表性的議論，比如士大夫官僚說“國朝之治任法”，宋孝宗也說過“我朝家法，遠過漢唐”，說明宋代在制度的完善和健全上確實達到了很高的高度。

另外，作為最高統(tǒng)治者的君主，對宋代士大夫官僚，尤其對臺諫言事官，采取了一種寬容的態(tài)度。關(guān)于士大夫官僚的言事權(quán)力和制度保障，可以從太祖誓碑“不殺士大夫和言事官”上看出來。宋代最高統(tǒng)治者對言事官實行了特別的政策和做法，例如，宋代有皇帝曾說“國家以仁立國，其待士大夫尤過于厚，臺諫乃因得言”，也就是說，宋代由于言論環(huán)境的寬松，臺諫才敢于發(fā)表獨立的監(jiān)察意見。宋代君主也自我標榜“崇獎臺諫，不罪言者”。在臺諫系統(tǒng)運作正常的年代里，幾乎從來沒有對言事官重罰過。宋代君主也認識到，盡管臺諫“所言者未必盡善，所用者未必皆賢，然而借以弾擊之權(quán)，養(yǎng)其敢言之氣”，這也表明了最高統(tǒng)治者對臺諫言事權(quán)的保護態(tài)度。

正是因為宋代君主官僚政體對監(jiān)察權(quán)的獨立有相對清醒的認識，我們可以說宋代中樞權(quán)力結(jié)構(gòu)上已在制度上有很好的頂層設(shè)計。

澎湃新聞：宋代臺諫制度中允許“風聞言事”，而且言官可以拒絕透露風聞的來源，這一設(shè)計不會導致官員人人自危嗎？

虞云國：確實有這樣一種傾向。實際上，風聞言事的做法從晉朝開始就有，到宋代，形成了一種比較公認的制度。至于這種方式的缺點，要從古代監(jiān)察官員獲得信息的渠道相對有限加以考慮。因為那時不像現(xiàn)在的傳媒，有網(wǎng)絡(luò)、紙媒等，所以風聞言事是獲取信息的重要來源。宋代在臺諫信息渠道上是有制度保證的，比如有關(guān)的公文在運轉(zhuǎn)過程中要向臺諫系統(tǒng)及時通報，臺諫官也有權(quán)向有關(guān)機構(gòu)檢索、查閱相關(guān)文檔。但是公文通報與檢閱文檔這兩個渠道往往是有關(guān)政務(wù)正在運行或者運行完成之后才能得到，從監(jiān)察的時效來看往往慢了半拍。而風聞言事則是聽到有某些傾向性的消息，所以應(yīng)該從信息渠道的歷史背景上加以考察與理解。

但是風聞言事也有弊端，容易造成監(jiān)察權(quán)的過度濫用，所以宋代從制度上曾經(jīng)也想對此有所限制。宋仁宗時，風聞言事只限于朝政得失、民間利害，或聞有異謀及不忠不正不孝不義之人。但這里也存在問題，所謂"四不"是頗有彈性的標準，實際上風聞的界限很難據(jù)此加以限定，而且這條規(guī)定在后來也沒法嚴格執(zhí)行。另外，剛才談到，封駁官對臺諫官的監(jiān)察章奏，如果認為有風聞不實，也有權(quán)力封駁，實際上也是有制約力的。所以，在監(jiān)察制度運作正常的情況下，它的危害并不大，也沒有達到人人自危的狀態(tài)。這與監(jiān)察官隊伍本身的素質(zhì)和修養(yǎng)也是密切相關(guān)的。

但是，一旦監(jiān)察系統(tǒng)處于被破壞的狀態(tài)，尤其是相權(quán)左右了監(jiān)察系統(tǒng)時，這時的言事官就墮落成權(quán)相打擊政敵的鷹犬，風聞言事也成為臺諫官羅織罪名的借口和手段。還有一種情況，就是臺諫系統(tǒng)雖遭破壞，但部分臺諫官還想保持一定的底線，為了敷衍每月對臺諫官的政績考核，風聞言事就成為其應(yīng)付交差的信息來源，把一些捕風捉影的事情奏報上去。這樣一來，和臺諫官有接觸的親朋好友就開始人人自危了，擔心在聊天過程中無意談到的某些事情被風聞而去，以至到南宋光宗之時有民間諺語吐槽說：“寧逢惡賓，莫逢故人。”

臺諫沒有解決法治與人治的困境

澎湃新聞：法治與人治之間的困境，直到今天還存在，您所說的宋代臺諫制度中的人治問題，與我們現(xiàn)代相比，有多嚴重？

虞云國：法治和人治的兩難困境，一直是中國政治所面臨的難題。東西方文化傳統(tǒng)不一樣，西方有比較自覺的契約意識，法治觀念從古希臘羅馬開始就相對完善。他們當然也會有人情，也會有人治，但法治的底線要比我們中國強烈與明晰。相對來說，中國是人情社會，在法治和人治之間往往是用人治軟化法治。在中國古代君主官僚政體下，政治制度和法令制度不斷趨于健全，這在剛才的回顧中看得很清楚。但是至少迄今為止，中國的人情社會還是始終存在的，這就出現(xiàn)了你所說的所謂困境。

實際上，在宋代臺諫制度運作過程中也碰到類似的問題。例如，有一位理學家說過：“朝廷立法，不可不嚴；有司行法，不可不恕?！薄安豢刹粐馈奔磸娬{(diào)法制的嚴密性，而“不可不恕”則強調(diào)人情和人治的合理性。士大夫官僚也是如此，王安石曾說：“人主任恩，人臣守法，君臣之間，義斯兩全?！边@里的“恩”和“法”就是法治和人情的矛盾，在這種情況下，臺諫制度運作中情與法、人治和法治的糾結(jié)也一再凸顯出來。宋神宗曾給監(jiān)察御史下過一道詔令，大意說盡管沒有法，御史也可以彈劾、監(jiān)察。南宋理宗與北宋神宗則是兩個極端，他對御史臺長官說，得放過，且放過。由此看出，這個難題在宋代臺諫制度中也始終沒有很好解決。

所以說，宋代監(jiān)察制度中人治與法治的困境，從中國文化角度來講是一脈相承的，很難說宋代與現(xiàn)在孰輕孰重。但宋代畢竟是君主官僚政體時代，我們已經(jīng)進入現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的時期。以我之見，一方面要加強法制，包括監(jiān)察制度的建設(shè)，另一方面尤其要培育現(xiàn)代法治意識，認識到法令制度是剛性的，是不能逾越的一條底線，人治與人情只能在法制軌道上延續(xù)，而不是超越法制的限閾，這才是現(xiàn)在應(yīng)該培養(yǎng)的法治理念。

王安石曾說：“人主任恩，人臣守法，君臣之間，義斯兩全?！?/p>

澎湃新聞：宋代的臺諫制度與黨爭密切相關(guān)，我們知道，在現(xiàn)代西方民主社會中，議會中的黨派政治也相當激烈，這是不可避免的嗎？

虞云國：宋代臺諫制度成熟以后，它與宋代的黨爭從來沒有斷絕過關(guān)系，這里有一種必然性。在宋代分權(quán)制衡的中樞權(quán)力結(jié)構(gòu)中，臺諫官代表著監(jiān)察權(quán)，而且在士大夫的心目中，臺諫的言論就代表公論。一旦發(fā)生黨爭，黨爭的雙方往往倚重臺諫，希望自己的主張得到臺諫的支持，即公論的認同。因此，在常態(tài)的情況下，例如熙寧變法期間，新黨和舊黨都在爭取臺諫的支持；包括后來元祐更化中，也是如此。秦檜專政，為了維持自己的獨相局面，就讓成為其打手的臺諫官排擊政敵，保住權(quán)益。在慶元黨禁中，韓侂胄為首的韓黨對以趙汝愚為代表的士大夫官僚也是如此，借助臺諫來擊敗對手。

宋代臺諫制度和黨爭的關(guān)系之所以有時會掀起軒然大波，君權(quán)所起的主導性取向，仍需要充分的注意。臺諫監(jiān)督也好，發(fā)表公論也好，最終能否在政局運轉(zhuǎn)中起作用，說到底還是取決于君主的用舍。而在君主專制政體下，有的君主往往有意采取異論相攪的統(tǒng)治權(quán)術(shù)，在其可控范圍內(nèi)，讓不同的政見互相爭論，也容忍臺諫支持或反對某一方。在慶元黨禁中，韓侂胄之所以能把趙汝愚一派打壓下去，就是因為他援引的臺諫官最后得到了宋寧宗的全力支持，而傾向趙汝愚一派的臺諫官則被皇帝徹底拋棄。

應(yīng)該看到，宋代臺諫和黨爭的關(guān)系，與近現(xiàn)代西方議會之間的黨派之爭還是有本質(zhì)上的不同。宋代的黨爭是在君主專制政體下，由君主決定是非的黨爭。在君權(quán)失控的狀態(tài)下，君主往往有意地偏袒某一方，或者無意中把某些決定權(quán)讓渡給權(quán)相。這樣就使得宋代的黨爭往往牽動整個政局，甚至改變歷史的走向，其中包括秦檜專政時期與韓侂胄專政時期。由君主一人決定是非，就有可能導致政局的失誤。

而西方的黨爭是在近代民主體制下開展的，已經(jīng)沒有了高高在上的君權(quán)，它最終取決于選民的意見。議會中的不同黨派是持不同輿情的選民選出來的，他們在議會中表達不同的政見，在某種程度上體現(xiàn)出他們當初對選民承諾的政治主張。如果后來的時局演進證明該政黨所表達的意見是正確的，選民還會繼續(xù)投票選擇這個黨派，反之就會棄之而去。實際上，是選民的選票在某種程度上決定了黨派之爭的性質(zhì)，具有所謂程序正義和民意向背的成分在里面。這樣一來，兩者之間孰優(yōu)孰劣是一目了然的。進入近代以來，西方的資產(chǎn)階級民主畢竟要比君主專制政體下的臺諫與黨爭更能夠趨利避害。

明清監(jiān)察制度為何沒有沿襲宋朝？

澎湃新聞：說起監(jiān)察制度，我們會聯(lián)想到明代臭名昭著的東廠、西廠和錦衣衛(wèi)，宋代的臺諫制度有沒有這種類似監(jiān)察特務(wù)的情形發(fā)生？

虞云國：在總體上，宋代的監(jiān)察制度，包括臺諫系統(tǒng)運作的整個過程中，沒有出現(xiàn)像明代那種特務(wù)政治的情況。但是，宋代也還是有過嚴重偏差的，我們舉幾個例子。王安石變法時，新黨的御史捕風捉影，從蘇軾的詩歌里找出一些詩句，說他在譏諷新法，于是就把他抓進了御史臺大牢，羅織了所謂的“烏臺詩案”，這是宋代有名的文字獄。到了元祐更化時，舊黨以牙還牙，舊黨的臺諫聲稱新黨前宰相蔡確在《車蓋亭》詩里影射垂簾聽政的高太后。高太后大怒之下將蔡確貶官嶺南，最后死在那里。這兩件詩案中，都有臺諫官活動其內(nèi)。在“車蓋亭詩案”中，有些舊黨臺諫參與了羅織，但也有舊黨臺諫明確持反對態(tài)度的。到了秦檜專政時期，臺諫官就完全充當他誣陷政敵的打手，秦檜在迫害李光、趙鼎、胡銓、張元幹的時候，就指使臺諫爪牙羅織成許多詩案、史案，出現(xiàn)了監(jiān)察特務(wù)的傾向。

明代的東廠、西廠、內(nèi)行廠、錦衣衛(wèi)，這些機構(gòu)是人所熟知的。中國古代王朝中的特務(wù)組織，以明代為特盛，歷史學家吳晗和丁易都有相關(guān)的論著詳加論述。關(guān)于廠衛(wèi)的制度屬性，在明史研究中，有些學者將其歸入司法制度，也有學者將其歸入監(jiān)察制度。我則認為，兩者兼具。從職能來講，廠衛(wèi)機構(gòu)很明顯也屬于明代的監(jiān)察主體。也可以說，它是兼具司法職能的特殊監(jiān)察組織，或者是連帶監(jiān)察功能的特殊司法機構(gòu)。而這兩者的結(jié)合往往更可怕，也就構(gòu)成了特務(wù)組織具有的特定屬性。明代廠衛(wèi)制度也給出了一個啟示：在專制政體下面，監(jiān)察和特務(wù)的界限是很容易模糊起來的，常態(tài)的監(jiān)察機構(gòu)也有可能滑向特殊的特務(wù)機構(gòu)。1949年以前，蔣介石統(tǒng)治時期的CC派、藍衣社、中統(tǒng)、軍統(tǒng)，何嘗沒有這種雙重職能在呢？

澎湃新聞：您在書中指出：“宋代臺諫得人，其選任制度的嚴格完善固然是不可忽略的原因，但士大夫階層的崛起及其以天下社會為使命，以公道名節(jié)為砥礪的自覺意識的形成，更是必須重視的歷史條件?！边@是說士風在某種程度上比制度設(shè)計更重要嗎？

虞云國：打個比方說，就是皮和毛的關(guān)系，制度是皮，士大夫充任的臺諫官就是毛。所謂皮之不存，毛將焉附，這個比喻我覺得還是很恰當?shù)?。也就是說，沒有宋代臺諫制度這個平臺，宋代的分權(quán)制衡也就不能夠有成功的表現(xiàn)。還可以進一步打個比喻，就是主人和皮衣的關(guān)系，如果把臺諫制度比作一件漂亮皮衣的話，主人則是君主，如果君主很好地保養(yǎng)這件皮衣，這件皮衣會很光鮮、很保暖；反之，如果君主認為皮衣不好，棄之如敝屣，這件皮衣也就不會起作用了。

我們還要注意大制度和小制度的關(guān)系。君主專制政體是大制度，宋代的臺諫制度只是大制度下的小制度，也就是總體和局部的關(guān)系。如此一來，宋代臺諫制度的最佳運作必須有三個要件：明君、賢相、真臺諫。我們可以發(fā)現(xiàn)，兩宋能夠真正滿足這些條件的大概就在仁宗朝，而仁宗朝臺諫制度運作也確實最成功。兩宋的士大夫，包括其風氣，也不能一刀切。總體而論，兩宋的士大夫風氣還算是比較好的，像范仲淹、歐陽修、王安石、司馬光、文天祥等堪為代表。但在具體的士風上也是有轉(zhuǎn)變的，王安石變法之后，士風開始變化；到徽宗中晚期，再有一變；南宋高宗和秦檜專政時期，士風又有一個轉(zhuǎn)向；到光、寧以后士風每況愈下。而在秦檜專政結(jié)束到孝宗時期，士風曾一度抬升。不難發(fā)現(xiàn)，宋代士風的變化推移與整個臺諫制度運行的盛衰軌跡實際上是同步的。

從根本上說，整體士風的振衰起落取決于君主專制政體下的政治生態(tài)。政治生態(tài)惡化，士風也就處于一種下滑的趨勢；而只要君主能自覺認識到臺諫系統(tǒng)的重要作用，不僅臺諫制度，連同整個士風也會很快振作起來。這一點可以在宋代找到很多例子，秦檜死后，延續(xù)到孝宗朝，臺諫有一次振作；韓侂胄倒臺，臺諫又一度振作；史彌遠死后，臺諫又恢復過正常。這就表明，總體說來，制度平臺的關(guān)鍵作用還是不容忽視。這點與上面談到的人治和法治也是密切相通的。記得1990年代在關(guān)于現(xiàn)代中國轉(zhuǎn)型的討論中，曾經(jīng)有過“制度決定論”還是“文化決定論”的激辯，實際上也就是另一種人治和法治的關(guān)系。在我看來，兩者都不能偏廢?；氐侥愕膯栴}，制度設(shè)計是剛性的，而制度是需要人來執(zhí)行的。

士大夫的風氣，在君主專制政體下，必然隨著制度的良性運轉(zhuǎn)或惡性下滑而丕然生變。盡管不能說光寧以后的臺諫官員都是相權(quán)的附庸或權(quán)相的走狗，也會有保持士大夫節(jié)概的個別真臺諫出現(xiàn)，但總體來講，臺諫官的素質(zhì)與風氣在光寧以后轉(zhuǎn)向庸劣與窳敗，這與整個士風的衰頹是息息相關(guān)的。歸結(jié)到士風振衰與制度設(shè)計哪個更重要，很顯然兩者是相輔相成的，好的制度必須有好的士風去推動，糟糕的士風必然使完善的制度也名存實亡。但兩者的關(guān)系究竟良性循環(huán)還是惡性互動，說到底還是取決于君主專政的大制度與大環(huán)境，這才是兩者的命門所在。

澎湃新聞：如果宋代的臺諫制度如此優(yōu)越，為什么明清時都沒有采納這一制度？

虞云國：這個問題不能簡單而論。元代很明顯是不設(shè)諫院的，明代基本沿用了元代的制度。元代雖不設(shè)諫院，沒有諫官，但御史臺還存在。自明代起御史臺改為都察院，都察院下設(shè)有各級御史長官和官員，御史系統(tǒng)也還是存在的。盡管名稱已變，明代還是將各級都御史稱為御史。在地方，十三個布政司也各設(shè)十三道監(jiān)察御史，地方層級的御史也許比宋代中央的御史員額還多。另外在各省都設(shè)立了提刑按察司，按察司設(shè)立按察使、副使，相當于宋代監(jiān)司中的憲司，但它更加專職，也更加強化。

除了都察院系統(tǒng)，明代還設(shè)立了六科，與尚書六部是相對應(yīng)的，每一科分別按吏、戶、禮、兵、刑、工六部命名，設(shè)都給事中、左右給事中、給事中等官員。明代制度規(guī)定，六科的給事中執(zhí)掌侍從、規(guī)諫、補闕、拾遺和稽查六部百司之事。規(guī)諫、補闕、拾遺相當于前代諫官的職能，稽查六部百司相當于御史的職能。所以從名分來看，好像兼具了宋代侍從、封駁和臺諫的職能，但實際上卻閹割了宋代封駁官可以監(jiān)督君主決策的職能。明代給事中不能封，只能駁，但駁的權(quán)力也相當有限，而且往往不敢駁。所以盡管名分上似乎保留了諫官的職能，實際上完全抽空了宋代諫官規(guī)諫君主的這部分權(quán)力，而把重心放在監(jiān)督六部官員上。如此一來，明代的都察院和六科給事中，實際上就只針對百官，限制君權(quán)的那部分基本上歸了零。

清代承襲了明代都察院的制度，而后又把六科給事中完全改隸于都察院，這一走勢與清代中央專制集權(quán)的強化是同步的。回顧歷史，唐代御史臺和諫院并置，各司其職；宋代臺諫合一，兩者同時擁有針對君權(quán)和行政權(quán)的監(jiān)察職能。到了清代，表面上似乎臺諫再度合一，但制衡君權(quán)的職能卻徹底消失，重新退回監(jiān)察機構(gòu)單向指向百官的老路，實際上倒退到唐代以前。很明顯，這時的監(jiān)察制度只對皇帝負責，完全喪失了限制君權(quán)的職能，淪為專制皇權(quán)的御用工具。

元代是一個很重要的轉(zhuǎn)折期。黃仁宇指出，明清是第三帝國，元代是第二帝國向第三帝國的過渡期，而第三帝國帶有強烈的收斂性。劉子健認為，中國古代君主官僚政治從南宋開始就有轉(zhuǎn)向內(nèi)在的趨勢。他們都注意到宋元之際的這一轉(zhuǎn)折。關(guān)于元代，我們的思考一直不夠深化。元代是蒙古游牧民族入主中原，所以把蒙古舊俗中奴隸主和奴隸之間的落后關(guān)系殘余也植入進元代政體。關(guān)于這點，元史學者周良霄在《皇帝與皇權(quán)》中有所論述。元代的君臣關(guān)系實際上帶有主奴關(guān)系的深刻烙印，在這種情況下，取消諫院、不設(shè)諫官、廢除封駁制度只是一方面的表現(xiàn)而已。元代盡管也標榜，朝廷不設(shè)立諫官而御史“職當言路”，似乎御史也有諫官的功能。但只是說說而已，相對于宋代諫官權(quán)力的擴容，元代卻干脆取消了諫官，兩相對照，制度落差之大令人不勝嘆息。

明代與元代一體，盡管在制度建設(shè)上鼓吹繼承唐宋，實際上承襲的卻是元制。所以周良霄先生認為，在君臣等同主奴的名分上，盡管明代還有所諱飾而羞于承認，但君尊臣卑的差距卻一仍元舊，甚至還超過了元代。朱元璋把《孟子》所講的“民為貴，社稷次之，君為輕”說成胡謅，還動不動就廷杖朝臣，表明在君尊臣卑方面比元代更厲害。明太祖盡管是農(nóng)民造反坐了龍庭，但在君權(quán)至上方面卻絕對是身體力行者，這點上遠遠不如宋太祖。我們當然不能僅僅歸咎于皇帝個人品性，還要探尋更深層次的原因。

唐宋尤其是宋代臺諫監(jiān)察權(quán)的上升，與唐宋社會變遷后士紳權(quán)力的抬頭大有關(guān)系。唐宋變遷以后，士大夫階層開始崛起，在某種程度上代表了地方權(quán)益，也有地方分權(quán)的趨向，自然要求對傳統(tǒng)的皇權(quán)有所制約。但士紳權(quán)力不是一種完全獨立的、自足生長的權(quán)力，它只能依附于皇權(quán)，通過皇權(quán)的認可來實現(xiàn)自身的訴求。所以宋代士大夫在君主官僚政體內(nèi)占有絕對的權(quán)重，就是士紳權(quán)入朝的表現(xiàn)；而臺諫言事權(quán)的加大和提升，也是這種權(quán)力的表征。在君主官僚體制的政治生態(tài)正常情況下，士紳權(quán)力可以借助臺諫的監(jiān)察權(quán)表達他們的意愿。在君主專制政體惡化情況下，士紳權(quán)力在這一政體中的代表人物也往往與君權(quán)同流合污，通過君權(quán)的認同或讓渡來保護既得的權(quán)利。

反觀唐宋轉(zhuǎn)型后社會階級關(guān)系，小農(nóng)租佃制成為社會經(jīng)濟主體，社會階級關(guān)系變得簡單化，就是地主和農(nóng)民的直接對立，此時的地主階級就是所謂非身份地主階級，其代表人物通過科舉制進入君主專制政體，成為官僚士大夫群體。同時，中國傳統(tǒng)的君權(quán)也完成了自身的轉(zhuǎn)型和升級，它又搖身變?yōu)榉巧矸莸刂麟A級的權(quán)益代表者和保護者。在地主和農(nóng)民兩大階級對抗中，因為君主專制的強力控制，地方士紳權(quán)力始終沒能爭取到完整的自治權(quán)。在這種情況下，士紳只能轉(zhuǎn)而向君權(quán)乞求保護，所以明清專制是收斂的、強化的，達到中國君主專制政體的最高峰，這與整個社會階級的變化是有關(guān)的。明清監(jiān)察制度為什么完全對皇帝負責，而不像宋代那樣對君權(quán)也有一定的分權(quán)制衡趨勢，其背后的深層次原因就在于此。

不必過度美化趙宋王朝

澎湃新聞：近些年來，很多歷史學者及愛好者對宋代的評價都很高，有不少人提出宋代已進入近代社會的說法。那么，宋代臺諫制度所體現(xiàn)的權(quán)力制衡原則，與西方民主社會的三權(quán)分立有什么差別？

虞云國：我們講到宋代時，要注意宋代歷史文化的復雜多面性，它的時間跨度長，地域差別也很大，要獲取一個總體面相并不容易。不妨仍以臺諫制度為例，既要將其條文規(guī)定和實際運作區(qū)分開來，也要把它在極盛時期和極衰時期區(qū)分開來。另外，宋代史料具有豐富性，同一個課題，往往正反兩方面都能找到充分的史料，例如王安石變法，肯定的，否定的，都能找到大量的依據(jù)，臺諫制度也是如此。所以對宋代的總體評價一定要謹慎。

我對宋代的總體評價還是比較高的，但落到宋朝歷史的某些方面，還要具體情況具體分析。比如文化層面，兩宋文化達到了高峰，整個社會經(jīng)濟發(fā)展也是超越前代的，但涉及政治史就比較復雜。一方面要肯定其政治制度，包括法令制度、監(jiān)察制度，都有前所未見的完善和進步，肯定立國之初宋太祖創(chuàng)建的制度成為政治遺產(chǎn)影響著后代，但也要看到宋代政制與生俱來的負面影響，更要看到它在實際運作中的變異和走樣，臺諫制度也應(yīng)該這么看。

現(xiàn)在確有歷史學者和歷史愛好者對宋代評價過高，宋史學界已有學者提醒注意這種偏差，呼吁不必過度美化趙宋王朝，對所謂“宋代頂峰論”表示質(zhì)疑。在宋史學界之外，高估宋代的言論有兩種：一種是純粹的歷史愛好者，往往以點代面，以局部論全局，以個例作總論，是相當普遍的傾向。比如有人選了幾個小故事，包括臺諫的故事，就下全稱判斷，說宋朝不是專制王朝，還過分強調(diào)宋朝分權(quán)制衡成功的一面，而完全無視實際運作中的另一側(cè)面。他們往往抓到一點就發(fā)議論、抒感慨，說宋代言論自由，思想開放，沒有文字獄，其實我們剛才說到是有文字獄的。這實際上不是嚴格意義的學術(shù)研究，作為一種讀史雜感，似乎也不必與其過分較真。另一種是把對宋代的高評和當下的“中國模式”聯(lián)系起來，既違背歷史，又歪曲現(xiàn)實。比如有人鼓吹宋朝政治制度的頂層設(shè)計已經(jīng)超越了利益集團，而現(xiàn)代中國儼然在實現(xiàn)宋朝超越利益集團的政治理念，“中國模式”實際上就是宋朝政治的核心理念。這就完全在歪曲歷史、誤導輿論了。即便以臺諫系統(tǒng)的分權(quán)制衡而論，一方面應(yīng)該適當?shù)乜隙?，另一方面也不能背離君主專制政體的大背景，而將其極度美化。

宋代臺諫系統(tǒng)與現(xiàn)代西方三權(quán)分立的制度區(qū)別也是顯而易見的。西方的三權(quán)分立是立法、行政、司法三者完全各自獨立地行使權(quán)力，相互制衡，不存在一方對另一方負責而受制于另一方的狀態(tài)。三權(quán)分立是一個穩(wěn)定的三方制衡結(jié)構(gòu)，即便西方有些國家是君主政體，比如英國、日本，但君主完全是虛君，并不凌駕于三權(quán)之上，君主不參與三權(quán)。宋代臺諫系統(tǒng)的分權(quán)制衡，其任命和罷免最終是受制于君權(quán)的，甚至有時還受制于相權(quán)，而最終只是對君權(quán)負責。所以這種制衡，只有在君權(quán)和相權(quán)自覺接受制約的狀態(tài)下，才能夠正常發(fā)揮功能。關(guān)鍵還在于，君權(quán)是這一分權(quán)制衡結(jié)構(gòu)唯一的主宰者和操控者，在君主不愿意時，他隨時隨地可以破壞分權(quán)制衡的格局。所以說宋代的制衡結(jié)構(gòu)是不穩(wěn)定的三角制衡，君權(quán)并不像某些歷史愛好者和歷史誤導者所說的虛君制。

于是，我們的結(jié)論也很清楚，在宋代這種分權(quán)制衡的結(jié)構(gòu)中，只要有一個既身處其中、又主宰其上的專制君權(quán)的存在，就沒有辦法從根本上解決君權(quán)專制與分權(quán)制衡的悖論，也就絕無可能由君主專制政體的母腹中成功地孕育和順利地分娩出近代意義上真正分權(quán)制衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)來。