公眾參與往往被視為提升政府公信力和合法性的重要手段，但是公眾參與會不會以及怎樣才能增進民眾對政府的信任卻還不得而知。筆者與香港教育大學(xué)亞洲與公共政策系副教授和經(jīng)緯共同完成的一項研究，以中國香港特區(qū)圍繞醫(yī)療保健政策進行的改革，考察了政府向民眾征求意見的積極影響。

公眾是公共服務(wù)的對象，對公共服務(wù)也最有發(fā)言權(quán)。但是，公眾參與往往耗時冗長且效果不佳，公眾意見能否被政府吸收和反映在政策制定中也不得而知。與此同時，公共管理日趨專業(yè)化，對于專業(yè)性很強的政策問題，公眾參與也往往被認(rèn)為愛莫能助。特別是對醫(yī)療衛(wèi)生這樣的專業(yè)性較強的公共政策來說，醫(yī)生等專家和專業(yè)人士的話語權(quán)更強，公眾參與往往不是最受關(guān)注的問題。

在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，主管部門決策者和醫(yī)院醫(yī)生相信他們擁有更多的專業(yè)認(rèn)識和技術(shù)知識，比普通民眾更加了解應(yīng)該如何改革，因此會懷疑公眾參與的有效性。但是，醫(yī)療體制改革往往伴隨著預(yù)算削減和患者花費攀升，如果不通過公眾參與來傾聽民意和反映民情，就可能使政府部門出臺的政策不得民心。

我們認(rèn)為，公眾參與可以提升民眾對政府績效的評價，進而使他們更加信任政府。這是因為公眾參與可以使民眾更好地了解政府的決策過程，并將個人的意見和建議同政府部門進行溝通。這會使民眾更加滿意政府提供的公共服務(wù)，進而會對政府更加信任。

之所以公眾參與會提升政府信任，就在于公眾參與可以在工具性和象征性兩個方面發(fā)揮作用。當(dāng)公民有機會參政議政并影響政府決策時，往往會認(rèn)為政府更加民主、負責(zé)和有效。如果民眾的意見得到了政府的吸收，那么他們就會有更強的政治信念，認(rèn)為自己可以影響乃至左右政府決策。與此同時，公眾參與也會讓民眾相信政府在決策和執(zhí)行政策時考慮他們的偏好，并能夠維護民眾的公共利益。

中國香港的公共衛(wèi)生和醫(yī)療保障水平在全球都處于領(lǐng)先地位，但是近些年來也在進行大力改革。2014年底，香港特區(qū)食品及衛(wèi)生局著手推出“自愿醫(yī)保計劃”，并公開征求民眾對計劃草案的意見和建議。我們在此期間進行電話調(diào)查，隨機訪問了1700多位成年居民，了解民眾對這項改革的態(tài)度，并收集了其他相關(guān)數(shù)據(jù)。

數(shù)據(jù)表明，民眾對政府的信任可以分為兩個維度：行政信任和政治信任。行政信任包括民眾對行政長官、行政院、政府官員的信任，而政治信任主要指對立法委和政黨的信任。研究顯示，民眾如果認(rèn)為他們有關(guān)醫(yī)療改革的意見和建議得到了政府的重視，那么就會對醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)更加滿意，并進而更加信任政府。值得注意的是，公眾參與主要影響行政信任，而對政治信任的作用不大。

為了說明是公眾參與而不是其他因素影響政府信任，我們又在2015年初進行二次電話調(diào)查。此時處于公眾參與的后期，媒體宣傳和政府動員的力度都減弱，因此公眾參與也減少了。結(jié)果顯示，相對于第一次調(diào)查來說，第二次調(diào)查時民眾對政府的信任明顯降低，表明恰恰是公眾參與機會的減少影響了民眾對政府的信任。

由此可見，在像醫(yī)療衛(wèi)生這樣高度專業(yè)的政策領(lǐng)域，如果能夠吸引民眾參政議政，那么就有利于獲得民眾的支持和信任。醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)是一項社會政策，但是卻有深遠的政治意蘊。類似地，食品安全、基礎(chǔ)教育、環(huán)境保護等社會政策也需要引起政府的高度重視，因為如果做不好，就可能誘發(fā)值得警惕的政治風(fēng)險。

——馬亮：中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員

參考文獻：

He, A. J., & Ma, L. (2020). Citizen Participation, Perceived Public Service Performance, and Trust in Government: Evidence from Health Policy Reforms in Hong Kong. Public Performance & Management Review, forthcoming.