日本科技領域實現高速發(fā)展，依賴日本政府和各界的機制體制結合，但學界對于其模式是否屬于“舉國體制”還有爭議。本文以日本半導體技術攻關作為案例，從實證角度論證日本科技領域是否存在“舉國體制”，并總結其特點和經驗。

撰文?|?李慧敏（中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院 、中國科學院大學 公共政策與管理學院）、穆榮平（中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院 、中國科學院大學 公共政策與管理學院）、郝躍（西安電子科技大學）

《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出“制定科技強國行動綱要，健全社會主義市場經濟條件下新型舉國體制，打好關鍵核心技術攻堅戰(zhàn)，提高創(chuàng)新鏈整體效能”。黨的十九屆四中全會通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出，“加快建設創(chuàng)新型國家，強化國家戰(zhàn)略科技力量，健全國家實驗室體系，構建社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制”。
圍繞何為“新型舉國體制”，學術界展開了廣泛探討。不同學者對“舉國體制”內涵特征的解讀存在差異，對日本技術攻關做法是否屬于“舉國體制”存在不同認識。本文選取日本半導體技術攻關作為案例，從實證角度論證日本科技領域是否存在“舉國體制”，并總結其特點和經驗，加深國內對日本技術攻關模式的研究與認識，以期能夠為我國完善科技領域“舉國體制”提供一些參考借鑒。

1?日本技術攻關“舉國體制”術語溯源
根據日本官方史料記載，日語語境下的“有機開發(fā)體制”（有機的開発體制）、“整合推進體制”（整合的に進め得る體制）表示在國家戰(zhàn)略和財政資助下，政府、學術界、產業(yè)界等多元主體廣泛參與的科技研發(fā)體制。
1. “有機開發(fā)體制”，是指“處于技術追趕階段的日本，為縮短與領先國家之間的技術差距，聚焦對國民經濟重要且緊急必要的先導性大型工業(yè)技術，對那些需要較大研發(fā)投入和較長研發(fā)周期，且伴隨較大失敗風險，民營企業(yè)無法自主開展研發(fā)的技術領域，由國家負擔所需資金，國立科研機構、產業(yè)界、學界多元主體密切合作、協力攻關的一種計劃性、有效率的研發(fā)活動”。
2. “整合推進體制”，著眼于科技體制改革，“鑒于日本在科技領域研究自主性、創(chuàng)造性方面存在不足，各省廳、各機構存在部門本位主義，影響研發(fā)實施的綜合性和實施效果……為克服這些問題，明確‘官民’責任及大學、國立科研機構等機構的職能定位，確立‘整合推進體制’，促進‘產學官’合作，提升民間研發(fā)活力，實施更具效率和有重點的研究開發(fā)”。日本學者將“整合推進體制”進一步詮釋為，在國家戰(zhàn)略指引下，全面改革科技體制，提升民間研發(fā)活力，推進“產學官”多元主體有機合作，以推進先端技術研發(fā)為核心目標，實施國家大規(guī)模研發(fā)項目的研究開發(fā)體制。“有機開發(fā)體制”“整合推進體制”在任務目標戰(zhàn)略性、參與主體多元性、組織協調性及資源投入集中性等方面，與我國學界探討的“舉國體制”具有高度一致性。
此外，“產學官合作”（産學官連攜）表示產業(yè)界、學術界、政府3類主體間的互動合作關系，是推進“有機開發(fā)體制”和“整合推進體制”實施的組織機制。其中，“官”是指提供財政資助的政府行政機構。在特定歷史時期，基于與政府之間的行政附屬關系，國立科研機構也部分發(fā)揮“官”的職能，例如，早期的日本通產省工業(yè)技術院?！皩W”代表大學和國立（公立）科研機構，“產”主要指產業(yè)界各類主體。

2??日本半導體技術攻關“舉國體制”考察
在二戰(zhàn)前后工業(yè)化發(fā)展基礎上，日本形成了由半導體制造、半導體設備和半導體材料組成的全產業(yè)鏈。1966-1989年，為應對市場開放帶來的沖擊，以通產省為首的政府部門圍繞提升國產計算機自給率，攻克半導體核心技術，先后部署了近10項研發(fā)項目，舉國投入超3000億日元。以這些研發(fā)項目為平臺，在日本政府及國立科研機構的協調組織下，計算機制造廠商作為主要實施者，動員上游設備廠商、材料廠商、軟件設計廠商等多家企業(yè)，與大學、科研機構等主體開展有效合作，共同締造了日本半導體技術在20世紀80年代的崛起。
任務緊迫、目標明確，為快速實現計算機產業(yè)趕超

聚焦半導體關鍵部件，以半導體核心技術為突破口，打造計算機產業(yè)競爭優(yōu)勢，成為日本尋求趕超的選擇。二戰(zhàn)后，伴隨日本國力提升，日美頻繁爆發(fā)貿易摩擦。多重壓力下，日本內閣推出貿易自由化政策。面對美國IBM公司對日本市場的侵吞，如何在有限時間內，提升計算機產業(yè)的國際競爭力，成為日本各界關切的緊迫任務。由于以集成電路（IC）、LSI為代表的半導體產品是決定計算機性能的關鍵部件，實現計算機產業(yè)趕超需重點提升半導體器件相關技術的競爭力。因此，聚焦半導體技術研發(fā)，以技術促產業(yè)，以技術保產業(yè)，通過技術打造產業(yè)“非對稱優(yōu)勢”，成為日本此時的趕超邏輯。1976年日本通產省“超大規(guī)模集成電路（VLSI）技術研發(fā)項目”，就是在這一路線下部署的研發(fā)項目。
多元主體廣泛參與，突出企業(yè)的技術研發(fā)主體地位

自1966年，日本通產省、郵政省等政府部門相繼部署了多項半導體技術研發(fā)項目。這些項目體現兩大特征：
1. 國立科研機構、大學、企業(yè)多元主體共同參與、密切協作。半導體制造工藝復雜、研發(fā)投入較高，需要電子學、化學、機械等多學科知識，以及光學技術、真空技術、高頻技術等支撐，客觀決定了需要不同主體開展聯合攻關。以步進式光刻機為例，其最終成功上市得益于日本通產省工業(yè)技術院在“電子束繪圖裝置”理論上的推進，及其與企業(yè)主體的聯合試做。
2. 實施“大企業(yè)本位”的研究開發(fā)體制。半導體技術具有較強的市場需求導向，研發(fā)項目由六大計算機制造廠商（株式會社日立制作所、富士通株式會社、東芝株式會社、日本電氣株式會社、沖電氣株式會社、三菱電機株式會社）牽頭實施，技術研發(fā)成果與產業(yè)化目標緊密結合。這種由領軍大企業(yè)主導研發(fā)的模式，日本學者將其總結為“大企業(yè)本位的研究開發(fā)體制”。
重視組織協調，國立科研機構在研發(fā)和管理上體現“雙重職能”

在共同研發(fā)活動中，日本國立科研機構體現2種職能。

1. 研發(fā)實施層面，開展基礎和應用研究，是推動技術產業(yè)化應用的重要主體。作為開展應用研究的“先鋒隊”，日本國立科研機構與企業(yè)長久以來保持密切合作關系。企業(yè)技術人員經常出入日本通信省電氣通信研究所等國立科研機構，而科研機構的科研人員對企業(yè)技術人員給予技術指導也是日常景象。

2. 在組織管理層面，協助政府承擔項目組織協調、管理等職能。國立科研機構具備3大優(yōu)勢——專業(yè)技術性、立場中立性、政府附屬性，因此能夠在協調企業(yè)競爭沖突關系、發(fā)揮專業(yè)技術強項、減輕政府項目組織管理成本等方面發(fā)揮積極作用。
日本國立科研機構的“雙重職能”在“超大規(guī)模集成電路（VLSI）技術研發(fā)項目”中得到顯著體現。該項目成立的“共同研究所”由工業(yè)技術院電子技術綜合研究所的垂井康夫擔任所長。共同研究所由5家具有競爭關系的計算機制造廠商平均每家20多名研究人員在同一地方集中開展長達4年的合作研究。由于不同廠商存在競爭關系，難以實現開誠布公地合作，在所長垂井康夫的組織帶領下，其以國立科研機構的中立身份，經過多輪研究，最終將研發(fā)主題定位為各廠商都具有強烈需求的“基礎性·共通性”技術領域。所謂“基礎性”，是指不局限于公司已有的專門技術，而是各公司所需的底層技術；所謂“共通性”是指該技術的應用能夠滿足各公司共通的開發(fā)需求。最終聚焦在“微細加工裝置開發(fā)”和“硅晶圓片”兩大主題。前者實現制造廠商間的合作，后者實現制造廠商與設備等上游企業(yè)間的合作。國立科研機構在專業(yè)技術和立場使命上的先天優(yōu)勢，使其決策最終得以成功。
日本政府確立技術遴選標準，旨在提升產業(yè)界技術研發(fā)水平

日本通產省為首主導實施的諸多產業(yè)振興舉措，堪稱推動日本半導體技術發(fā)展的“護航艦”。1961年，日本通產省明確提出，為提升國際競爭力，構建官民協調的研究推進體制，發(fā)揮民間企業(yè)研發(fā)積極性，遴選和確立國家資助的重點技術研發(fā)項目。遴選標準主要包括：
1. 緊迫性，該技術研發(fā)對于改善產業(yè)結構、強化國際競爭力等極為重要且迫切需要；
2. 先導性和波及性，該技術研發(fā)對于提升產業(yè)技術具有顯著貢獻，具有技術波及性；
3. 大規(guī)模資金或較長研發(fā)周期，實施該技術研發(fā)需要大規(guī)模資金或長期的研發(fā)時間，且伴有較大失敗風險，產業(yè)界無法單獨實施；
4.研發(fā)目標的可明確性，該技術的研發(fā)目標可預見、可明確，實現該目標的技術方法具有技術可行性；
5. 多主體參與必要性，實施該技術研發(fā)，需要集結國立科研機構、產業(yè)界、學術界等多元主體。
在項目設定和評價標準中，突出強調研發(fā)成果對產業(yè)和技術的波及或帶動效果。比如，在“超高性能電子計算機”項目設定之初，就明確其研發(fā)目標是制造具有全球代表性的大型商用計算機，打造全球領先優(yōu)勢。該項目完成時，LSI、設計自動化系統(tǒng)、自動試驗系統(tǒng)等諸多基礎技術被研發(fā)出來，這些技術不僅在性能穩(wěn)定性、可信賴性等方面得到很高評價，對其他技術領域的波及效果更是無法估量，這種技術波及效果正是日本部署共同研發(fā)項目最為關注的成效。

3??結論與啟示
通過對日本半導體技術攻關的考察，可以發(fā)現，日本為提升本國計算機產品性能，應對即將到來的國際化競爭，在明確的戰(zhàn)略目標指導下，調動國立科研機構、企業(yè)、大學等多元主體廣泛參與，在構建主體間協調機制和政府持續(xù)投入保障的基礎上，最終贏得了國際競爭優(yōu)勢，一些關鍵技術至今維持領先的國際地位。日本的這一做法已經具有“舉國體制”的基本特征。這也進一步證實，“舉國體制”是一種與完成重大任務的需要有關的任務體制，與意識形態(tài)、國體政體和經濟體制并無必然聯系。此外，本文進一步發(fā)現，日本式“舉國體制”具有自身特點，給我們帶來啟示。
1、在政府與市場關系方面，日本半導體技術攻關“舉國體制”以企業(yè)為研發(fā)主體，產業(yè)化目標明確，本質是實施產業(yè)技術政策
半導體技術具有較強的市場驅動性特征，在明確的產業(yè)化目標下，終端企業(yè)具有較強積極性和主動性。這也天然決定這種攻關模式不是用來實施純科學或側重自由探索的基礎研究活動，而實施以技術帶動產業(yè)發(fā)展的產業(yè)技術政策，貼近市場需求，以實現技術的產品化和產業(yè)化為最終目標，充分考慮研發(fā)活動的經濟效益。這種將技術政策融入到產業(yè)政策尤其是產業(yè)構造政策中的做法，也逐漸形成了日本具有特色的“產業(yè)技術政策”，成為政府推動科技與產業(yè)、經濟融合的重要政策手段。
2、在組織管理層面，日本國立科研機構發(fā)揮重要的組織和管理作用，源于其長久以來與產業(yè)界的密切合作
日本國立科研機構與產業(yè)界的關系自二戰(zhàn)時的科技總動員時期就建立起來。日本通信省電氣通信研究所模仿美國貝爾實驗室，建立與產業(yè)直接對接的研發(fā)體制，成立“電子交換研究會”，與企業(yè)定期開展技術交流會議，共同研制出4號電話機、變參數元件計算機。國立科研機構對產業(yè)界的開放性可見一斑，這也是國立科研機構能夠發(fā)揮組織效力和管理威信的重要前提和基礎。日本經驗顯示，鑒于政府行政部門在技術研發(fā)專業(yè)程度上存在不足，而依托與政府具有密切聯系的國立科研機構承擔具體的協調組織、項目遴選、項目評估等輔助管理職能，是一種有效的組織管理模式。
3、日本半導體技術依托“舉國體制”模式取得成功，根源于在基礎研究領域的長久積累，應客觀評價“舉國體制”的作用效果
需要注意的是，日本半導體技術的崛起絕不僅僅是依靠短短幾年集中動員的“舉國體制”模式。早在二戰(zhàn)之前，日本就有不少研究組織和科研人員從事半導體研究，1948年以后，日本文部省、通產省部署了大批半導體研究項目，資助大學開展科學實驗或者企業(yè)開展工業(yè)化試做。1950年中期，日本大學和國立科研機構已經在試做替代真空管的參變管和晶體管式計算機。據統(tǒng)計，1948-1956年8年間，日本部署了38項試驗研究項目，資助金額超6000萬日元。這類項目的試驗探索性較強，屬于個別研究，不屬于采用共同研究的“舉國體制”模式，但卻為日本半導體技術在“舉國體制”模式下實現技術產業(yè)化打下了堅實基礎。因此，我們決不能對日本“舉國體制”甚至所有“舉國體制”模式做過高評價，不可將“舉國體制”視為需求技術突破的唯一解決路徑。日本半導體技術取得成功的背后，更是其長達數10年持續(xù)積累，借助“舉國體制”模式最終實現厚積薄發(fā)、成功突破的結果。
綜上所述，日本半導體技術持續(xù)至今的國際地位，得益于政府、企業(yè)、國立科研機構、大學之間的協調合作、有序推進，這種日本“舉國體制”的作用功不可沒。這種方式是處于發(fā)展和趕超中的國家對抗發(fā)達國家，培養(yǎng)使之處于同一起跑線的有效方法。從實施效果來看，其通過集中國家經費和各企業(yè)研發(fā)費，國立科研機構、大學與企業(yè)密切配合，為提升企業(yè)研發(fā)實力和生產力發(fā)揮了重要作用，為日本半導體技術實現繁榮奠定了基礎。對比我國當下，雖然“舉國體制”的重要性被一再提及，但仍面臨“舉國不舉”問題，凸顯科技“舉國體制”需要匹配科學、有效的管理方法的重要性。從日本半導體技術攻關的實踐經驗來看，日本式“舉國體制”中的一些做法，對于解決我國當下存在的問題，具有一定的參考借鑒價值。

作者簡介


李慧敏：中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副研究員。研究方向為日本科技政策、科技法、反壟斷法。

郝躍：中國科學院院士，西安電子科技大學教授。中國電子學會副理事長，國家自然科學基金委員會信息科學部主任。長期從事新型寬禁帶半導體器件和材料、新型微納米半導體器件與材料等方面的科學研究與人才培養(yǎng)。

本文經授權轉載自微信公眾號“中國科學院院刊”，總監(jiān)制：楊柳春；責任編輯：張帆；助理編輯、校對：PAN，原文刊載于《中國科學院院刊》2023年第7期“政策與管理研究”，原文標題《日本科技領域是否存在“舉國體制”——以半導體技術攻關為考察對象》。本文為精簡改編版。