端午節(jié)連假前夕，寧夏回族自治區(qū)銀川一家燒烤店液化氣氣罐爆炸事故星期三（6月21日）晚操作間液化石油氣（液化氣罐）泄漏引發(fā)爆炸，奪走31條性命。

我國大多數(shù)燃?xì)夤艿蓝际窃?0年前建造，不少地方的燃?xì)夤艿廊缃褚殉霈F(xiàn)不同程度的老化，而且20年前建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低，管道容易損壞，加上日常維護、保養(yǎng)、更新不及時等因素，都為燃?xì)獍踩L(fēng)險防范帶來挑戰(zhàn)。

應(yīng)急部安全協(xié)調(diào)司司長蘇潔去年1月坦言，燃?xì)獍踩鹿识喟l(fā)、頻發(fā)，主要受燃?xì)夤艿览匣约耙恍┑胤酱嬖趫?zhí)法“寬松軟”等因素影響。去年2月發(fā)布的《“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃》文件也提到，燃?xì)庑孤┍ǖ劝踩L(fēng)險隱患日益凸顯。

中國城市燃?xì)鈪f(xié)會今年2月公布的《全國燃?xì)馐鹿史治鰣蟾妫?022年·全年綜述）》顯示，中國去年全年共發(fā)生802起燃?xì)馐鹿?，造?6人死亡、487人受傷，其中10起為較大事故（造成三人以上10人以下死亡或10人以上 50 人以下重傷）。

2021年，全國共發(fā)生1140起燃?xì)馐鹿?，造?06人死亡，763人受傷，其中重大事故一起（造成10人以上、30人以下死亡或50人以上100人以下重傷）、較大事故八起。

這意味著，全國平均每天都會發(fā)生至少兩起燃?xì)馐鹿?。而鄰國日本，每兩三年只發(fā)生不到10起燃?xì)獗ㄊ鹿省?/p>

盡管正式調(diào)查結(jié)果還沒出來，包括對瓶裝石油氣在內(nèi)的燃?xì)獍踩挪楣ぷ饕言诟鞯卣归_。

??然而，瓶裝液化石油氣配送運輸?shù)男姓O(jiān)管是哪個部門的職責(zé)，長期以來存在著一些爭議。

??2021年3月19日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、公安部、交通運輸部、商務(wù)部、應(yīng)急部、市場監(jiān)管總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強瓶裝液化石油氣安全管理的指導(dǎo)意見》(建城〔2021〕23號)。其中涉及到瓶裝液化石油氣配送運輸?shù)陌踩芾韱栴}。

??1

??在開始學(xué)習(xí)這個文件前，有必要了解有關(guān)燃?xì)獾囊恍┗厩闆r。

??城鎮(zhèn)燃?xì)猓?/p>

??根據(jù)《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項l例》，城鎮(zhèn)燃?xì)馐侵冈诔擎?zhèn)區(qū)域作為燃料(非工業(yè)生產(chǎn)原料)使用并符合一定要求的氣體燃料，主要包括天然氣(含煤層氣)、液化石油氣和人工煤氣。

??城鎮(zhèn)燃?xì)獾闹鞴懿块T通常是建設(shè)主管部門。

??順便帶一句，農(nóng)村的燃?xì)夤芾韰⒄铡冻擎?zhèn)燃?xì)夤芾項l例》的規(guī)定執(zhí)行?！俺擎?zhèn)燃?xì)狻钡母拍顚嶋H是(城鄉(xiāng))燃?xì)狻?/p>

??城鎮(zhèn)燃?xì)庵械娜斯っ簹?，因為成本高、雜質(zhì)多、污染重，正在天然氣化進程中被逐步淘汰。

??城鎮(zhèn)燃?xì)庵械奶烊粴猓亲钋鍧嵉幕茉?，但是除了管道，比較難運輸。用過天然氣燃料的司機都知道，大型車輛使用的液化天然氣(LNG)，需要低溫儲罐以保持-162℃的冷凍狀態(tài);小型車輛使用的壓縮天然氣CNG，則需要20Mpa高壓的氣瓶儲存。

??而管道輸送，雖然屬于運輸方式之一，但根據(jù)《石油天然氣管道保護法》《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項l例》，基本不涉及到交通運輸部門。

??瓶裝液化石油氣：

??液化石油氣是在煉油廠對天然氣或者石油進行加壓降溫液化得到的一種無色揮發(fā)性液體。主要成分是丙烷、丁烷，易燃液體。

??液化石油氣可以通過鋼瓶、管道和槽罐車運輸。以鋼瓶為容器的就是瓶裝液化石油氣。通常在鋼瓶里裝著的“液化氣”“煤氣”，實際說的都是液化石油氣。

??隨著天然氣的開發(fā)以及管道的建設(shè)，天然氣正在加速普及。

??但瓶裝液化石油氣還是有其市場。燃?xì)夤艿啦荒艿竭_的地方，液化石油氣鋼瓶可以到達。未鋪設(shè)管道區(qū)域內(nèi)的居民住宅、一些餐飲門店都是瓶裝液化氣的用戶。還有廣大農(nóng)村地區(qū)，使用瓶裝液化石油氣更為普遍。

??2

??有瓶裝液化石油氣使用的市場需求，就有瓶裝液化石油氣配送運輸活動。

??液化石油氣產(chǎn)品的供應(yīng)鏈也是按“生產(chǎn)者→銷售者(經(jīng)營者)→用戶”的基本走向來的。大致上是這樣：

??從煉油廠或油氣田通過槽罐車運輸至儲配站。液化石油氣儲配站具有液化石油氣產(chǎn)品接卸、儲存、灌裝等設(shè)施。

??在儲配站完成灌瓶的瓶裝液化石油氣運至供應(yīng)站點。供應(yīng)站是根據(jù)規(guī)劃布局的;罐裝的是自有產(chǎn)權(quán)的氣瓶。

??供應(yīng)站根據(jù)用戶需求，由送氣工上門送氣，將瓶裝液化石油氣配送到終端用戶。當(dāng)然也存在用戶自提的情況。

??這一過程中經(jīng)常使用到的有兩個詞：“運輸”“配送”。在《物流術(shù)語》(GB/T18354)中，對這兩個詞是這樣定義的：

??運輸：用專用運輸設(shè)備將物品從一個地點向另一個地點運送，其中包括集貨、分配、搬運、中轉(zhuǎn)、裝入、卸下、分散等一系列操作。

??配送：在經(jīng)濟合理區(qū)域范圍內(nèi)，根據(jù)客戶要求，對物品進行揀選、加工、包裝、分割、組配等作業(yè)，并按時送達指定地點的物流活動。

??在瓶裝液化石油氣領(lǐng)域，我們大致上可以說，貨物在經(jīng)營者之間的流轉(zhuǎn)，是“運輸”;經(jīng)營者向終端用戶輸送，是“配送”。

??在這一供應(yīng)鏈中，儲配站是核心和樞紐，起到了承前啟后的作用。儲配站之前是液化石油氣的運輸;儲配站之后是瓶裝液化石油氣的配送。

??3

??使用槽罐車通過道路運輸液化石油氣，管理職責(zé)清晰。因為危險系數(shù)高、發(fā)生事故危害巨大，交通運輸部門對液化石油氣槽罐車運輸實行嚴(yán)格的管理。造成20人遇難的2020年沈海高速浙江溫嶺段“6·13”重大事故，爆炸的就是液化石油氣。

??對承運人，發(fā)放包含易燃?xì)怏w2類1項危險貨物運輸經(jīng)營范圍的《道路運輸經(jīng)營許可證》或《道路危險貨物運輸許可證》;對符合條件的專用車輛，配發(fā)《道路運輸證》;對駕駛?cè)藛T、裝卸管理人員、押運人員，發(fā)放相應(yīng)的從業(yè)資格證，對道路運輸經(jīng)營活動，實施監(jiān)督管理。

??但是瓶裝液化石油氣的配送運輸環(huán)節(jié)，監(jiān)管主體和適用法律就不很明確。從一些行政處罰案例看，除了交通運輸部門。住建、公安等部門似乎都有行政執(zhí)法權(quán)。

??住建部門是燃?xì)庑姓鞴懿块T。住建部門或者集中行政處罰權(quán)的城市管理綜合執(zhí)法部門，似乎有執(zhí)法權(quán)。

??在溫州永嘉的一起行政處罰中，永嘉縣住建部門依據(jù)《浙江省燃?xì)夤芾項l例》以“未取得燃?xì)饨?jīng)營許可證從事燃?xì)饨?jīng)營活動”對永嘉縣長順危險品貨物運輸有限公司作出罰款9萬元、沒收涉案燃?xì)饧颁撈康男姓幜P。針對被處罰人所稱的只是從事燃?xì)膺\輸而未從事燃?xì)饨?jīng)營的辯解，永嘉縣住建部門運輸瓶裝燃?xì)獾男袨橹皇瞧浣?jīng)營瓶裝燃?xì)庑袨榈囊粋€環(huán)節(jié)。

??在大部分地區(qū)，住建部門的這項行政執(zhí)法權(quán)又劃轉(zhuǎn)集中到了城市管理部門或綜合行政執(zhí)法部門。

??公安機關(guān)的執(zhí)法依據(jù)是《治安管理處罰法》第三十條，對“違反國家規(guī)定，制造、買賣、儲存、運輸、郵寄、攜帶、使用、提供、處置爆炸性、毒害性、放射性、腐蝕性物質(zhì)或者傳染病病原體等危險物質(zhì)”的罰則。通過裁判文書網(wǎng)，可以搜索到不少針對運輸“無證運輸液化氣?；贰睂嵤┲伟蔡幜P引起行政訴訟的案例。

??廣州市城市管理和綜合執(zhí)法局的一份材料里透露：2019年8月1日至12月20日，廣州僅一家公司就有34人次送氣工因配送瓶裝液化氣被行政拘留，合計被拘留224天。

??由于監(jiān)管主體、職責(zé)權(quán)限都不明確，一定程度上出現(xiàn)了管理真空或重疊，監(jiān)管責(zé)任難以落實。

??4

??《關(guān)于加強瓶裝液化石油氣安全管理的指導(dǎo)意見》(建城〔2021〕23號)中有以下幾部分與瓶裝液化石油氣運輸配送有關(guān)：

??關(guān)于企業(yè)主體責(zé)任：

??(三)督促落實企業(yè)主體責(zé)任。瓶裝液化石油氣經(jīng)營企業(yè)必須依法取得燃?xì)饨?jīng)營許可證，建立完善的安全管理制度，企業(yè)法定代表人、實際控制人是安全生產(chǎn)工作的第一責(zé)任人。依法依規(guī)開展瓶裝液化石油氣經(jīng)營、儲存、充裝、運輸?shù)葮I(yè)務(wù)，強化對管理人員以及運行、維護和搶修人員的安全教育培訓(xùn)，對重要設(shè)施進行定期安全檢查。加強對用戶安全用氣的指導(dǎo)服務(wù)，幫助消除安全隱患，對用戶存在安全隱患又拒不整改的，企業(yè)應(yīng)向所在地街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(燃?xì)夤芾聿块T)報告。……

??關(guān)于部門職責(zé)：

??(四)切實履行部門監(jiān)管職責(zé)。各地有關(guān)部門要按照“管行業(yè)必須管安全”和“誰審批、誰監(jiān)管、誰負(fù)責(zé)安全”的原則，切實履行瓶裝液化石油氣安全監(jiān)管職責(zé)。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(燃?xì)夤芾聿块T)依法實施燃?xì)饨?jīng)營許可，加強對瓶裝液化石油氣經(jīng)營企業(yè)安全狀況的監(jiān)督檢查。市場監(jiān)管部門……交通運輸部門加強對從事液化石油氣運輸?shù)奈ｋU貨物道路運輸企業(yè)和車輛的監(jiān)管。應(yīng)急管理部門對液化石油氣生產(chǎn)過程實施安全監(jiān)督管理，消防救援機構(gòu)依法對瓶裝液化石油氣經(jīng)營企業(yè)遵守消防法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)情況開展監(jiān)督檢查，組織開展事故應(yīng)急救援。商務(wù)部門……公安部門……

??針對運輸配送環(huán)節(jié)：

??(八)加強瓶裝液化石油氣配送管理。各地要嚴(yán)格貫徹落實《危險貨物道路運輸安全管理辦法》，使用貨車運輸瓶裝液化石油氣的，須取得危險貨物道路運輸經(jīng)營許可證;瓶裝液化石油氣經(jīng)營企業(yè)應(yīng)對其從事送氣服務(wù)的人員和三輪車、電動車等配送工具加強管理，并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。制定瓶裝液化石油氣配送服務(wù)安全管理規(guī)范，按規(guī)定設(shè)置配送車輛及人員標(biāo)志標(biāo)識，明確配送服務(wù)相關(guān)安全要求。

??或許是多部門聯(lián)署的原因，文件的表述存在一定問題。但根據(jù)筆者個人的理解，文件起碼明確了以下意思：

??一，使用槽罐車進行液化石油氣運輸，由交通運輸部門適用《危險貨物道路運輸安全管理辦法》管理。

??二、從事瓶裝液化石油氣運輸配送，就等根據(jù)交通工具進行分類。使用載貨汽車進行運輸?shù)?，由交通運輸部門管理;使用三輪車、電動車等配送工具送氣的，交通運輸部門不管。

??或許能從中讀出其他意思。歡迎討論。

??5

??仔細(xì)研讀建城〔2021〕23號文件，還是不夠具體、清晰，起碼有以下兩方面：

??一是關(guān)于“配送工具”。

??文件中以“貨車”和“三輪車、電動車”來劃分運輸(配送)的管轄，不夠嚴(yán)謹(jǐn)。

??嚴(yán)格來說，“貨車”只是相對客車而言，是對運輸對象的分類。瓶裝天然氣當(dāng)然屬于貨運。這個概念起不到界分的作用。

??“三輪車”、“電動車”的概念，只是強調(diào)了車輪和動力。機動車中就有三輪汽車類型，屬于載貨汽車。另外用于載貨的還有三輪摩托車。

??而隨著新能源技術(shù)推進，車輛電動化已經(jīng)成了方向之一。交通運輸部還在組織開展“城市綠色貨運配送示范工程”。不能因為車輛使用了新能源就認(rèn)為改變了運輸?shù)男再|(zhì)進而以此界定管轄范圍。

??二是關(guān)于“送氣服務(wù)人員”。

??送氣服務(wù)是瓶裝液化石油氣供應(yīng)的最后一個環(huán)節(jié)，除了送氣到戶，理論上還需要提供接裝、安全用氣知識宣傳、燃具安全檢查等。

??從事送氣服務(wù)的人員需要駕駛?cè)嗆?、電動車等配送工具。但文件只要求瓶裝液化石油氣經(jīng)營企業(yè)對這些人員加強管理，沒有提及道路危險貨物運輸從業(yè)資格。

??如果適用道路危險貨物運輸管理體系，他們就需要經(jīng)設(shè)區(qū)的市級人民政府交通運輸主管部門考試合格，并取得相應(yīng)的從業(yè)資格證。另外還需要押運員。

??文件似乎只要求瓶裝液化石油氣經(jīng)營企業(yè)自主管理。這與道路危險貨物運輸從業(yè)人員管理制度不相符。

??這可能繼續(xù)留下了管轄爭議的空間。

??6

??建城〔2021〕23號文件要落地，還需要各地人民政府或各有關(guān)職能部門加強協(xié)調(diào)，出臺相關(guān)的具體規(guī)定。

??城市燃?xì)夤芾砑汝P(guān)系到千家萬戶的民生問題又關(guān)系公共安全，該領(lǐng)域法制建設(shè)起步也早。

??2010年10月，國務(wù)院頒布《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項l例》(國務(wù)院令第583號公布，第666號修改)，2011年3月1日起施行。這是城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾眍I(lǐng)域最高效力的法規(guī)。2002年版的《危險化學(xué)品安全管理條例》(國令第344號)曾規(guī)定城鎮(zhèn)燃?xì)獍踩芾聿贿m用本條例。

??在此之前，還曾有《城市燃?xì)獍踩芾硪?guī)定》(建設(shè)部、勞動部、公安部令第10號)、《城市燃?xì)夤芾磙k法》(建設(shè)部令第62號)(均已于2011年廢止)。而各省、自治區(qū)、直轄區(qū)和一些中心城市也早已制定了相關(guān)地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章。在《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項l例》頒布后，又紛紛進行了修改完善。

??這些法規(guī)規(guī)章對燃?xì)饨?jīng)營、運輸、儲藏、使用等都作了規(guī)定，但是對瓶裝液化石油氣的配送卻大多語焉不詳，多是些“按規(guī)定加強管理”“應(yīng)符合安全運輸要求”等空泛要求。這或許是因為配送環(huán)節(jié)在整個燃?xì)夤芾碇羞€算不上是重點。

??在安全管理日趨精細(xì)化的當(dāng)下，很多地區(qū)針對瓶裝液化石油氣入戶前“最后一公里”管理出臺了政府規(guī)章或行政規(guī)范性文件。

??2020年7月2日，上海市人民政府令第34號公布《上海市液化石油氣管理辦法》。這部規(guī)章要求：瓶裝液化氣經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)制定配送實施方案，并報用戶所在區(qū)建設(shè)管理部門。配送車輛設(shè)置統(tǒng)一的瓶裝液化氣企業(yè)標(biāo)識，安裝衛(wèi)星定位裝置市建設(shè)管理部門的信息監(jiān)管系統(tǒng)實時聯(lián)通。送氣服務(wù)人員佩戴崗位從業(yè)證(牌)。

??2020年12月15日，江蘇省住建廳、公安廳、交通運輸廳、市場監(jiān)督管理局發(fā)布《江蘇省瓶裝液化石油氣配送服務(wù)管理辦法(試行)》(蘇建規(guī)字〔2020〕7號)，廢止了原《江蘇省瓶裝燃?xì)馑蜌夥?wù)管理規(guī)定》(蘇建規(guī)字〔2010〕3號)?！掇k法》推廣使用電動車進行配送，車身標(biāo)色采用黃色，印刷“瓶裝液化石油氣配送車”字樣。瓶裝液化石油氣經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)按規(guī)定對送氣工進行培訓(xùn)、考核及繼續(xù)教育，發(fā)放送氣服務(wù)證。燃?xì)庵鞴懿块T負(fù)責(zé)瓶裝液化石油氣配送服務(wù)管理;公安機關(guān)交通管理部門負(fù)責(zé)配送車輛的監(jiān)督管理。

??2020年12月30日，廣州市城市管理和綜合執(zhí)法局經(jīng)市政府同意，印發(fā)了《廣州市瓶裝液化石油氣末端配送專用電動三輪車管理辦法》(穗城管規(guī)字〔2020〕10號)?！掇k法》規(guī)定，瓶裝液化石油氣末端配送專用電動三輪車實施統(tǒng)一監(jiān)管平臺、統(tǒng)一人員管理、統(tǒng)一標(biāo)志標(biāo)識、統(tǒng)一規(guī)范運行。市公安機關(guān)交通管理部門負(fù)責(zé)查處交通違法行為;燃?xì)庑姓鞴懿块T負(fù)責(zé)統(tǒng)籌對使用瓶裝液化石油氣末端配送專用電動三輪車的企業(yè)進行監(jiān)管。

??浙江省推廣瓶裝燃?xì)獍踩芾怼芭R海經(jīng)驗”。臨海市行業(yè)“三統(tǒng)一”管理，構(gòu)建三級閉環(huán)管理體系，制定了《臨海市瓶裝燃?xì)獍踩芾磙k法》《臨海市瓶裝燃?xì)馑蜌夥?wù)管理辦法(試行)》送氣服務(wù)使用送氣專用三輪車(俗稱“小黃車”)，送氣人員攜帶《臨海市瓶裝燃?xì)鈴臉I(yè)人員送氣服務(wù)證》統(tǒng)一著裝。推出瓶裝燃?xì)庑袠I(yè)“十二分制”管理。

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??瓶裝液化石油氣末端的配送運輸，無法完全納入道路危險貨物運輸管理體系。如果簡單地套用道路危險貨物運輸法規(guī)進行管理，不僅瓶裝液化石油氣經(jīng)營企業(yè)的經(jīng)營成本驟增，送氣服務(wù)人員難以為繼，交通運輸執(zhí)法人員也將面臨著巨大的監(jiān)管壓力，最后叫苦的將會是主體為廣大居民的燃?xì)庥脩簟?/p>

??瓶裝液化石油氣配送使用的配送工具受到客觀條件限制。氣瓶要進門入戶，配送工具往往要走街串巷進小區(qū)，很多路段和區(qū)域不具備載貨汽車通行條件。而且每次運輸都是小批量。要求配送車輛辦理《道路運輸證》不太現(xiàn)實。

??送氣服務(wù)人員除了進行運送，還附帶著氣瓶卸車、上樓進門、取回空瓶工作，還要為用戶接裝，完成點火測試，充當(dāng)戶內(nèi)檢修工，進行泄漏檢查。如果再要求送氣服務(wù)人員取得道路危險貨物運輸從業(yè)資格，難度極大。

??因此，應(yīng)當(dāng)對配送活動的性質(zhì)加深認(rèn)識。作為瓶裝液化石油氣供應(yīng)鏈末端的配送，包括了運輸，但又不僅僅是運輸。而這運輸也是特殊的運輸。由燃?xì)庵鞴懿块T(或綜合執(zhí)法部門)行使監(jiān)管權(quán)比較合適。

??液化氣儲配站是瓶裝液化石油氣經(jīng)營的核心。按照燃?xì)鈱ｍ椧?guī)劃，儲配站均有一定的配送服務(wù)區(qū)域。同時根據(jù)相關(guān)法規(guī)，企業(yè)應(yīng)當(dāng)使用自有產(chǎn)權(quán)氣瓶。在此情況下，如果根據(jù)當(dāng)?shù)亟煌顩r，規(guī)范地使用一些小型交通工具配送運輸，并不一定會有很大危險性。

??《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項l例》規(guī)定，以城市門站為界，門站以外的天然氣管道輸送不適用本條例。液化石油氣的運輸是否也能象天然氣一樣分段管理?

??如果能以儲配站為界，在儲配站服務(wù)區(qū)域內(nèi)一定數(shù)量的自有氣瓶的運輸不適用道路危險貨物運輸管理，可能是比較科學(xué)的。對儲配站跨區(qū)域運輸或者運輸大批量的、非自有氣瓶的，則依據(jù)道路危險貨物運輸管理法規(guī)予以查處。

??各地進行的一些有益探索，兼顧用氣和安全兩大主題，正視現(xiàn)實，科學(xué)施策，較好地解決了瓶裝液化石油氣運輸(配送)中存在的矛盾。

??在尚未有具體規(guī)定的地區(qū)，各相關(guān)職能部門還是得在當(dāng)?shù)卣慕y(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮下做好工作，保障瓶裝液化石油氣運輸(配送)安全。

??畢竟，用氣很重要，安全也同樣重要。