大學(xué)問·理解中國 第一期

「 簡約治理：一種治理術(shù) 」

議題發(fā)布

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化關(guān)系到國家治理現(xiàn)代化總體目標(biāo)的實現(xiàn)。長期以來，國家在基層領(lǐng)域以有限的形態(tài)存在，基層具備內(nèi)生秩序生成能力，形成諸如“小事不出村，大事不出鄉(xiāng)”的基層問題化解方法。在此時期，鄉(xiāng)村自主空間大，基層治理圍繞著具體事務(wù)展開，鄉(xiāng)村體制運轉(zhuǎn)服務(wù)于基層中心工作，政府與農(nóng)民以及國家與社會呈現(xiàn)出總體性關(guān)系。近年來，隨著“三農(nóng)”工作的總體形勢變化；基層工作越來越大程度地納入到國家統(tǒng)一治理的范疇，鄉(xiāng)村治理活動的制度外空間被壓縮，鄉(xiāng)村治理逐步進(jìn)入到科層化管理。

然而，當(dāng)代中國的鄉(xiāng)村社會是一個變遷和流動的社會，呈現(xiàn)出多元性、差異性和復(fù)雜性特點，因此需要自主性和靈活性的簡約治理模式。而追求格式化和標(biāo)準(zhǔn)化的科層治理一旦進(jìn)入變遷中的鄉(xiāng)村社會，不僅難以切中治理的要害，而且容易引發(fā)基層行政治理僵化和形式主義問題。破解形式主義是一項系統(tǒng)工程，僅僅從具體問題和現(xiàn)象入手，屬于“頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳”，不能從根本上解決問題。當(dāng)前出現(xiàn)的基層形式主義源于轉(zhuǎn)變后的鄉(xiāng)村治理體制與基層治理需求的不匹配。推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，不是要回到過去的治理方式，而是要尋求治理體系現(xiàn)代化與鄉(xiāng)村治理需求的匹配。鄉(xiāng)村社會處于轉(zhuǎn)型過程中，治理對象沒有固定，鄉(xiāng)村治理方式也不可能固定。破解基層形式主義，既是一個需要重視的現(xiàn)實問題，也是推動鄉(xiāng)村治理邁向更高水平的動力之源。

本次圓桌會議的討論內(nèi)容包括但不限于如下問題：

1.基于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理實踐，黃宗智提出了“以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式行政”為內(nèi)涵的簡約治理。在當(dāng)代鄉(xiāng)村治理實踐中，簡約治理的具休內(nèi)涵又是什么？有哪些屬于“簡約治理”的典型代表？我們應(yīng)如何看待這些實踐形式？

2. 簡約治理對于我國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化有什么意義？

3.如何把握簡約治理與基層治理的精細(xì)化二者的平衡？在基層治理漸趨科層制的制度化和規(guī)范化的同時，簡約治理這種治理形式的適應(yīng)性和可持續(xù)性如何？

嘉賓介紹

主持人：

?

王 錚

中國人民大學(xué)

公共管理學(xué)院

博士研究生

政治學(xué)人學(xué)術(shù)中心成員

主講嘉賓：

?

歐陽靜

江西財經(jīng)大學(xué)

財稅與公共管理學(xué)院

教授

與談嘉賓：

?

楊 華

武漢大學(xué)

社會學(xué)院

教授

觀點闡述

歐陽靜

簡約治理：破解基層形式主義

一、問題意識：基層形式主義

簡約治理的問題意識來自于基層形式主義。基層形式主義是近些年才出現(xiàn)的新情況，并有愈演愈烈之勢，處處留痕、到處加碼，習(xí)近平總書記都對此進(jìn)行過很多批示，要求反基層形式主義，但是基層形式主義不但沒有“減”，反而“減負(fù)”本身就成了一個負(fù)擔(dān)。概括來講，基層形式主義重“痕”不重“績”，留“跡”不留“心”，檢查考核名目繁多，頻率過高，多頭重復(fù)。過去常說，“上面千條線，下面一根針”，現(xiàn)在基層干部說，“上面千把多重錘，下面一根釘”，“上面千把刀，下面一顆頭”。

二、如何從經(jīng)驗和理論上理解這一問題？

基層治理為什么會出現(xiàn)這樣一種情況呢？將視野拉回到十年前。我在2004—2010年碩博期間的研究，對于基層的概括為策略主義（《策略主義——桔鎮(zhèn)運作邏輯》2010），策略主義是指“不管用什么方法，擺平就行，搞定就行”，即一種不問手段或方法的合理性與合法性的行為原則。這種行為原則不符合科層制的理性主義，也不屬于傳統(tǒng)的簡約治理范疇，因此我用了“策略主義”來概括這種行為，這是十年前我理解的鄉(xiāng)鎮(zhèn)運行狀態(tài)。2014年左右，我的研究視域從鄉(xiāng)鎮(zhèn)上升到縣域，對于基層治理的理解更加深化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不是完全意義上的政府，而是類似于一個派出機(jī)構(gòu)，是不太完整的。而縣域政府是除了外交之外什么都有的完整的一級政府，從縣域研究視角就可以透徹地理解中國體制機(jī)制的運行方式、方法和機(jī)制。在做策略主義時，我認(rèn)為基層是弱治理，在上升到縣域之后發(fā)現(xiàn)還存在強(qiáng)治理（《弱治理與強(qiáng)治理》2018）。強(qiáng)治理背后存在一個中心工作機(jī)制，圍繞這個中心工作機(jī)制，可以理解基層中的一些體制機(jī)制，比如政治統(tǒng)合制、行政包干制等，使我看到了在縣域治理中的一個重要結(jié)構(gòu)——黨組織?？陀^來講，如果要理解中國制度或中國體制，尤其是從基層政府來談中國政府，離開了黨組織是不完整的。黨是決策、指揮者，政府是行為者，因此要將黨組織納入到基層治理之中。一旦將黨的結(jié)構(gòu)納入進(jìn)來，就可以很好的理解為什么有強(qiáng)治理，它就不是一種隨意的治理技術(shù)了，而是有固定的運作機(jī)制。我在討論策略主義的時候，我的理論關(guān)懷是鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該要進(jìn)行理性主義的制度化建設(shè)。近十幾年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的確制度化不斷加強(qiáng)，科層制下鄉(xiāng)了，但是科層制下鄉(xiāng)并沒有帶來韋伯意義上的理性主義的運行，而是形式主義的泛濫，這使我不得不重新思考鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的問題。當(dāng)重新理解“策略主義”時，發(fā)現(xiàn)策略主義最大的特點是“變通”和“非正式運作”，它只是不對變通進(jìn)行區(qū)分，所以有低成本高效率的變通，也有不計成本的變通。

三、什么是簡約治理？

1、傳統(tǒng)“無為而治”的“簡約治理”（黃宗智，2008）：“以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式行政”。準(zhǔn)官員是指鄉(xiāng)紳、鄉(xiāng)保之類的非正式官員。這種簡約治理的首先是因為儒法的意識形態(tài)。因為儒家倡導(dǎo)無為而治，縣太爺只是在解決糾紛的時候才介入。另外一個原因是傳統(tǒng)小農(nóng)社會的稅收很低，無法支撐科層制的運行，所以只能簡約治理。更為重要的是，傳統(tǒng)社會有一個完整的鄉(xiāng)村共同體，有“禮治秩序”的社會基礎(chǔ)，長老、族長、鄉(xiāng)紳等依靠傳統(tǒng)習(xí)慣維持秩序。因此，縣太爺可以只在重大糾紛時介入，平時的鄉(xiāng)村社會是依靠其自治，正是因為如此，在官方一級才能夠保留簡約治理。

2、新中國之后“積極不為”的簡約治理主要是指群眾路線、包村制、工作組和“統(tǒng)分結(jié)合”等非正式行政方式。即相對于正式的科層治理，簡約治理是一種非正式治理模式（內(nèi)涵了一系列的機(jī)制、技術(shù)和方法）。作為使命型政黨的中國共產(chǎn)黨，她要積極有為，要追求中國夢、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，這似乎與“簡約治理”是相互矛盾的。（“無為而治”，才簡約治理，這很容易理解。）但是中國之治的獨特之處就在于這矛盾之中，即既積極又簡約。簡約，其實就是低成本、高效率。中國基層治理存在許多低成本、高效率的非正式運作。第一是群眾路線，簡單來講，群眾路線就是從群眾中來到群眾中去，面對面地與老百姓打交道，了解群眾訴求。在五六十年代，包村制、駐村制是非常普遍的一種方式，并且也造就了非常多的治理成果，走群眾路線，深入群眾組織動員群眾，實現(xiàn)了鄉(xiāng)村自治和鄉(xiāng)村建設(shè)。進(jìn)入到八十年代以后，“鄉(xiāng)政村治”的制度化建設(shè)下，科層制開始下鄉(xiāng)。但是我認(rèn)為九十年代之前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都不是按照科層制運行的，而是駐村制，包括現(xiàn)在很多中西部地區(qū)也依然是駐村制，駐村制是一種科層機(jī)制與傳統(tǒng)群眾路線的結(jié)合。還有一種工作方式是工作組，工作組是專門圍繞中心工作開展的行政方式。工作組是比較普遍的一種方式，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的科級干部中聘任組長，組員是競爭上崗，組長與組員之間是一種雙向選擇，不是按部就班地按照科層制邏輯運行的，而是按照競爭的邏輯進(jìn)行的。無論是群眾路線，還是駐村制、工作組，其共有特點就是效率特別高，不需要額外的財政預(yù)算，也沒有繁瑣的工作流程，非常簡潔。同時有另外一個簡潔的特點，就是“統(tǒng)分結(jié)合”。它并不是科層制的專業(yè)化路徑，不局限于某一領(lǐng)域。每個干部都可能分到不同的工作組，所以每個干部對所有的工作都非常了解，是全能多面的。統(tǒng)分結(jié)合并不是沒有任何分工，而是在統(tǒng)籌整體主義之下的框架分工。當(dāng)然，非正式運作還有很多，我暫且列舉以上幾個?？傮w而言，簡約治理是相對于正式科層制的一種的非正式的治理模式，這種模式包括一系列的機(jī)制和技術(shù)方法。我們將其概括為簡約治理，最主要的原因是因為它并非正式的科層治理，也不是傳統(tǒng)的無為而治的簡約治理，它在追求現(xiàn)代化的過程中完成了很多現(xiàn)代化的任務(wù)。

四、簡約治理的特性

對比科層治理，我們可以對簡約治理的特點進(jìn)行一個概括。

我們都知道，科層治理具有標(biāo)準(zhǔn)化、流程化、分格化、機(jī)械化生產(chǎn)、非人格化的特點。而簡約治理最主要的特點就是非正式和靈活性。靈活性是指它可以隨時根據(jù)治理對象、治理問題來選擇相應(yīng)的治理工具和治理方法。同時簡約治理最主要的一個特點是整體主義。如果科層治理是機(jī)械化生產(chǎn)，那么簡約治理就是手工業(yè)生產(chǎn)，即每一個干部都可以進(jìn)行治理，都懂得所有基層治理的類似問題。從這個角度來看，簡約治理是非常精細(xì)化的。簡約治理還有一個很重要的特點就是人格化，我們之前可能會認(rèn)為，制度化是硬性規(guī)定，治理應(yīng)當(dāng)是非人格化的。但是我在接觸了社會學(xué)之后，發(fā)現(xiàn)我們的研究必須面對中國的社會結(jié)構(gòu)與社會現(xiàn)實，中國人如果不講關(guān)系，就不符合我們的實際情況。關(guān)系在社會學(xué)的概念中，是中性名詞，而非對制度的破壞與污名化，是講人與人之間的互動與溝通。關(guān)系最重要的是將陌生人變成熟人，在面對中國社會中客觀存在的人與人之間的互動關(guān)系的時候，這種互動并非一定就是利益化的?！瓣P(guān)系”是中國文化的一部分，它構(gòu)造了一種情理社會。所以說，如果治理是對人的治理，那么一定是人格化的，這就是為什么中國的治理強(qiáng)調(diào)有溫度有感情，而非毫無感情、機(jī)械化、冰冷的只會執(zhí)行命令的官僚?；鶎又卫砥鋵嵕褪侨罕姽ぷ?，就是人的治理?；鶎又卫碜非蟮牟粌H僅是效率，還包括人心政治的治理，要服眾，使群眾從內(nèi)心中服從。從意識形態(tài)來講，中國政治自古以來所追求的目標(biāo)，就是贏得民心。

五、簡約治理的運行基礎(chǔ)

為什么簡約治理能夠存在呢？一是民心政治、人本政治、為人民服務(wù)的意識形態(tài)。另外一個是社會基礎(chǔ)。傳統(tǒng)的小農(nóng)社會的有限稅收無法支持一個龐大的科層體制。而今天，地方財政充足，科層組織已延伸至村內(nèi)，人員和組織機(jī)構(gòu)都十分龐大。但是，用巨大財政支撐的科層治理卻無法應(yīng)對重大的基層治理事件或危機(jī)事件，其無效的原因是它脫離了基層治理的社會基礎(chǔ)。而簡約治理有效的原因在于，它足夠了解基層，了解社區(qū)、村莊。今天簡約治理的最大基礎(chǔ)就是黨組織。黨組織具有政治統(tǒng)合力，它能打破科層制的鐵律。當(dāng)然還存在最主要的社會基礎(chǔ)，即上文所提及的情理社會，同時今天的中國是個變遷的、流動的復(fù)雜社會，并非是一個穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)。而科層治理的機(jī)械化操作，只能對固定的模板起作用。這也是為什么簡約治理可以破解形式主義，因為它是實體治理。實體治理是“解決問題”的治理邏輯，在中國，治理的主要內(nèi)涵就是“解決問題”（詞源于“治理黃河”。比如，治水、治病就是解決問題），并不是西方意義上分權(quán)、多元的意思。

如今形式主義的最根本的問題在于形式化的科層治理對實體治理的擠壓。這個擠壓表現(xiàn)在基層，就是“上面千條線”變成了“上面千把刀”，“下面一根針”變成了“下面一個頭”，其最主要的政治統(tǒng)合的基礎(chǔ)沒有了。但是其復(fù)雜的社會基礎(chǔ)又存在，這樣就會導(dǎo)致形式主義。

六、討論與思考

簡約治理并不是說要回到傳統(tǒng)治理，而是新中國以來在追逐現(xiàn)代化過程中的簡約治理，是以黨組織為基礎(chǔ)的驅(qū)動路線的簡約治理，并非傳統(tǒng)而是現(xiàn)實，是目前在很多中西部地區(qū)實行的簡約治理，是新中國以來中國現(xiàn)代化過程中基層治理形式的一種概括。我們需要重新認(rèn)識我們的傳統(tǒng)和現(xiàn)實中特別有用的治理機(jī)制，前提是我們怎么理解現(xiàn)代化。如果單純的覺得現(xiàn)代化就是科層化的話，就會屏蔽我們?nèi)タ船F(xiàn)實的雙眼，我們就看不到現(xiàn)實中特別有效和有意義的治理機(jī)制。今天中國式現(xiàn)代化，其實就是要重新理解中國的傳統(tǒng)和現(xiàn)實經(jīng)驗。不能一直認(rèn)為西方的理論就是現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)，西方理論是從西方經(jīng)驗中總結(jié)出來的，不一定能解釋復(fù)雜的中國現(xiàn)實的。中國經(jīng)驗非常復(fù)雜也非常特殊，但這也恰恰是中國研究的生命力所在。在研究過程中，進(jìn)入經(jīng)驗是非常必要的，一旦進(jìn)入經(jīng)驗之中，就會更加敬畏，就可以更深刻地看到其復(fù)雜性和特殊性，也更能理解中國政策執(zhí)行的體制機(jī)制的特點與邏輯，以更大的關(guān)懷理解中國經(jīng)驗。

對話環(huán)節(jié)

楊華

基層作為治理一線與縣域、省域的治理是不一樣的，與國家治理也是存在差別的。無論是中國還是西方社會，基層一線從來都不是科層化治理，而是具有自己的特點，是針對一線的治理結(jié)構(gòu)。比如說西方社會，上層即國家治理是非?？茖踊?，但是基層是自治的，存在一些自治組織，包括宗教組織、社會組織都是非常發(fā)達(dá)的，國家在這其中的滲透是比較小的。但是這也存在一定的問題，當(dāng)平時沒有很大事件發(fā)生的時候，沒有國家治理的社會治理可以很好運行，但是在出現(xiàn)了重大事件后，只依靠社會治理是無法運轉(zhuǎn)的。中國的治理從傳統(tǒng)治理到新中國之后的治理，是既包括自治又包括國家層面的治理，即國家與地方自治的結(jié)合是比較好的。地方自治是讓地方按照實際情況解決問題，既有針對性又節(jié)約成本，同時國家的意志和表達(dá)也可以通過自治介入進(jìn)去。當(dāng)出現(xiàn)比如新冠疫情這樣的重大事件的時候，我們國家的這樣一套組織體系可以很快地與基層自治組織結(jié)合，達(dá)到國家治理與基層治理的無縫對接。我認(rèn)為歐陽老師所講的新型簡約治理，具有三方面內(nèi)涵。

第一，在新型簡約治理中，鄉(xiāng)村兩級應(yīng)該有較大的自主性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為政府有自己的設(shè)置，擁有治理機(jī)制、工作機(jī)制以及運行機(jī)制的自主權(quán)。這里涉及到體制機(jī)制關(guān)系的問題，國家治理與基層治理的關(guān)系問題。國家治理要解決的是國家和社會對接的問題，而基層治理解決的是基層內(nèi)部的問題，是有效性、針對性和節(jié)約成本的問題。統(tǒng)一的體制難以和一個多樣化的基層社會進(jìn)行對接，穩(wěn)定的體制難以回應(yīng)變動的基層社會的需求?？茖芋w制是分割的，是按部門、專業(yè)、領(lǐng)域劃分的，難以回應(yīng)基層的綜合性問題。同時，體制的資源、科層的秩序是有限的，尤其是按照編制、資源來看，固定的過去的事物沒辦法回應(yīng)現(xiàn)在不斷增多的基層社會的問題。因此，大系統(tǒng)的、穩(wěn)定的、風(fēng)格有限的體制與當(dāng)前多樣化變動、問題不斷增多的社會基礎(chǔ)無法匹配，再有優(yōu)勢的體制都無法轉(zhuǎn)化為治理效能。治理效能與我們這個體制和基層社會的對接一定要有中間環(huán)節(jié)，要通過一個中間環(huán)節(jié)使體制更加有效精準(zhǔn)、靈活對接基層社會。這個中間環(huán)節(jié)，我認(rèn)為很重要的就是在基層，尤其是在鄉(xiāng)村兩級，要有一定的機(jī)制創(chuàng)新，這是基層社會的具體的一種運作方式。

我們都知道，機(jī)制越向上走科層化越嚴(yán)重，運行制度化就越固定，即制度化程度越高，機(jī)制創(chuàng)新的機(jī)會就相對較少，當(dāng)然，越到基層治理一線與基層社會對接，就越需要這種機(jī)制來運行。所以機(jī)制創(chuàng)新在鄉(xiāng)村兩級就要把體制內(nèi)的一些資源，包括人才、物權(quán)、政策等通過一種新的結(jié)合和相互作用的方式，實現(xiàn)與基層治理事務(wù)的有效對接，達(dá)到精準(zhǔn)高效、節(jié)約治理的目的。在一定程度上，基層的機(jī)制創(chuàng)新就是要改變我們既有的體制資源的流動方向，流動軌跡和流動速度?；鶎拥臋C(jī)制創(chuàng)新一定是以問題為導(dǎo)向的，通過變革體制資源的結(jié)合和相互作用的方式來達(dá)到資源更有效的利用。變革行政體制或治理體制的成本特別高、時間特別的長，因此不能出現(xiàn)某個問題就通過變革體制來解決，而是應(yīng)該在現(xiàn)有的體制資源下，調(diào)整體制運轉(zhuǎn)的方向和方式方法，從而達(dá)到一種有效的、低成本的治理效果。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)整機(jī)制中主要是調(diào)整人事。這種機(jī)制將人事分配到不同的部門，但不是在部門里面做事，不一定按部門的這種方式方法來做事，而是有很多的結(jié)合的方式、整合的機(jī)制、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的機(jī)制以及群眾路線的機(jī)制，把不同的人放在不同的崗位之中，這樣一種機(jī)制既可以不同的事物進(jìn)行對接，又可以使人與人、人與事、人與物進(jìn)行有效匹配。

第二，鄉(xiāng)村干部具有比較大的自主權(quán)，他可以按照自己地方式解決問題。這與科層治理是非常不一樣的，這是非常復(fù)雜、細(xì)小、瑣碎的，它沒有規(guī)律也沒有規(guī)模，也無法進(jìn)行考核和考評，因此一定要激發(fā)內(nèi)在的自主性，給予鄉(xiāng)村干部自主解決問題的權(quán)力。自主性既可以激發(fā)鄉(xiāng)村兩級的主體性和創(chuàng)造性，又可以使鄉(xiāng)村干部在工作過程中能夠獲得成就感和成長感。但是目前基層干部的抱怨是比較多的，并不是因為工作多了，而是形式主義和材料越來越多，自主性越來越少。比如，在解決糾紛的過程中，按照自己的工作方式可能半天就完成了，但是按照上級的規(guī)定程序，至少要一個星期?；鶎痈刹堪凑兆约旱墓ぷ鞣绞浇鉀Q問題之后，上級又不同意，需要反復(fù)做材料、簽字，這種形式主義耗費了基層干部大量的心血。

第三，鄉(xiāng)村兩級干部要走群眾路線，通過群眾路線將群眾需求與實際資源結(jié)合起來。群眾路線不僅僅是一種政治路線，也是一種治理路線，具有鮮明的問題導(dǎo)向和實踐本位。治理事務(wù)本身是缺乏規(guī)律和規(guī)模的，沒辦法專門化和專業(yè)化，是細(xì)小瑣碎多樣的。因此，只能夠過鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的群眾路線，運用情感政策貫徹化解情緒問題，把問題放在歷史長河之中逐漸去解決。同時，因為群眾路線沒辦法監(jiān)督考核，就需要發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的自主性。新時代的簡約治理與基層一線治理情景時相匹配的，它是中國基層治理結(jié)構(gòu)中重要的一個側(cè)面，也是一種重要的治理經(jīng)驗，能夠發(fā)揮基層干部的主體性、主動性和創(chuàng)造性。從這個意義來看，隨著我們現(xiàn)在監(jiān)督問責(zé)體系在基層的建立健全，簡約治理可以發(fā)揮更大的功能。

回應(yīng)環(huán)節(jié)

歐陽靜

我講的東西到底是不是簡約，什么才是簡約？黃宗智老師所說的簡約，是對于國家正式科層組織來說的。因為中國傳統(tǒng)社會是鄉(xiāng)村自治，國家官員只是解決糾紛時才介入，平時依靠準(zhǔn)官員的半正式行政，所以非常簡約。如今國家下鄉(xiāng)，政權(quán)滲入到每一個角落的時候，簡約也是對于國家正式的科層組織來講的。在新中國一窮二白的情況下，新中國為什么不在基層用科層制來治理呢？因科層治理的確是成本很高。第一，要有正式的雇員，而且雇員的薪水非常高，或者說雇員的薪水肯定比鄉(xiāng)村干部要高。10年前的村干部是一個月300元，如今，村干部的工資仍然比較低。第二，一個正式的組織需要運行起來，要有成本和財政預(yù)算。正式的官僚科層組織，要有人力、物力、組織機(jī)構(gòu)，要人財物齊全，而簡約治理相對于人財物齊全的正式組織治理來說，是低成本的，2000年之前很多地方村干部都沒有工資，或者工資極其低。另外，簡約治理是對既有的人員和機(jī)構(gòu)進(jìn)行重新統(tǒng)籌和調(diào)配，不需要增加新的正式組織，也不需要新增財政預(yù)算。從人、財、物來講，相對于國家正式科層組織的治理來講，這就是簡約。

相對于正式的科層組織來說，每一項工作要分工，且分工非常細(xì)；每個人只做自己的一塊，所以要很多人去做不同的工作。而基層治理，一個人要做很多的工作，所以需要運用低成本的簡約治理。但是不是科層治理它是不好的？不是的，相對于規(guī)范化的事情，科層治理非常好，它走流程，但是為什么它到了基層，都變成了形式主義？變得沒有效率？不是科層制本身的原因，是因為科層制沒辦法應(yīng)對復(fù)雜的基層社會，因為基層社會不能分類。科層制有一套流程，面對格式化的事情，兩三個人可以應(yīng)對。而今天的中國，基層社會是變動的、流動的、復(fù)雜的，無法格式化、流程化。不是說科層治理本身不行，而是科層治理無法應(yīng)對復(fù)雜的基層社會。形式主義的產(chǎn)生是因為科層治理對簡約治理的擠壓，科層制嵌入村莊自治，無法應(yīng)對村莊實際情況，所以產(chǎn)生了形式主義。科層制它為什么能夠嵌入村莊？就是因為科層制消解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為“一根針”的統(tǒng)合功能，導(dǎo)致“上面千一條線，下面千條線”。即上面有20個部門，下面也要建立20個部門，才能夠?qū)悠饋?，這就是成本高的科層治理?！吧厦媲l線”其實就是“條條”，即科層組織部門。它們通過考核、財政項目和專干，集中了絕大部分的人財物，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有了治理資源，所以這根針就沒有了統(tǒng)合能力。所以我覺得我這個研究不是理念上的，也不是應(yīng)然狀態(tài)的，而是實然狀態(tài)下的治理現(xiàn)狀。

那簡約治理是不是意味著擠壓社會？因為有了社會，才會有簡約治理，恰恰是嵌入村莊的科層制才擠壓了社會。比如，傳統(tǒng)的簡約治理其實就是依靠鄉(xiāng)村社會的自治，就是依靠社會的?，F(xiàn)代中國沒有了完整的鄉(xiāng)村社會共同體，而有鄉(xiāng)土社會資源。正是因為有了這些社會資源，才有了簡約治理，才有了非正式治理。簡約治理不是純粹意義上的國家治理，它是國家與社會相交融的一種治理。形式主義泛濫的原因就是科層制擠壓了社會自治的空間。因為科層治理排斥非正式治理。而簡約治理本身就是一種社會治理，融入了很多情、理、法、關(guān)系等社會資源的非正式治理，恰恰是因為這種治理基礎(chǔ)被科層治理擠壓，才導(dǎo)致了形式主義的泛濫。

簡約治理背后的價值關(guān)懷是給予基層更多自主的空間，更多社會自治的空間，給予社會有作為的空間，而不是擠壓社會。而實際上是科層治理在擠壓社會，不是簡約治理在擠壓社會。簡約治理是要依靠社會來治理，是要動員社會，組織群眾，這是很典型的社會治理。而簡約治理為什么它是低成本的？是因為他在人力上、財力上、組織上不需要完全依靠國家資源，它能夠依靠大量的社會資源來完成基層治理。從這個意義上說，簡約治理是低成本的，簡約又有效的。

觀點交流

歐陽靜、

一、 西方的國家治理是不是也有人格化？

中西方社會的確不太一樣，社會結(jié)構(gòu)不一樣，特別是文化不一樣。西方社會沒有中國熟人社會的特性，其實越是陌生社會，它越非人格化，比如說我們住在城市，鄰居都不知道是誰，會越非人格化，越非人格化，它就越制度化；但越陌生，又越冷漠，而實際上任何人內(nèi)心是都希望被關(guān)懷、被關(guān)注，要有情感交流。就中國而言，人格化的深層因素是什么？是從家庭倫理所衍生出來的情感關(guān)系、人倫關(guān)系，要講人格化、講情感。在基層社會，特別在村莊社會，它是個半熟人社會，或者說是個熟人社會。中國人一旦進(jìn)入一個圈子，其實就是熟人社會，熟人之間就會非常人格化。

二、從縣鄉(xiāng)兩級抽調(diào)人員組成駐村隊的簡約治理是否是科層治理的進(jìn)一步延伸？

從縣鄉(xiāng)兩級抽調(diào)人員去治理，他們本是科層組織的人員，這樣一來，沒有多出人員、沒有多出組織、沒有多出機(jī)構(gòu)、沒有多出預(yù)算。一般來說，抽調(diào)人員是為集中力量辦大事，就是抽調(diào)現(xiàn)有的工作人員去克服一個非常困難的治理任務(wù)。其實我說的鄉(xiāng)村的工作組跟這種下派的駐村隊不一樣。比如說鄉(xiāng)村的工作組是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)對既有人員的調(diào)配。比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)有50個人，在科層組織里，這50個人可能分配到不同的科室，僅做科室的工作，這是典型的科層治理。而簡約治理是什么？比如計劃生育、征地拆遷等好難的事情，沒辦法一個人去做，一個人完成不了，所以這個時候怎么來做？把現(xiàn)有的人全部排列組合，在既有的機(jī)構(gòu)不動，僅人員變動、人員排列組合，形成工作組，來解決這些難辦的事，這就簡約；沒有增加人、沒有增加新組織、也沒有增加預(yù)算，只是通過人的重新的排列組合，調(diào)動人的自主性，就把難事解決了，這就是簡約。再例如，按科層治理來分門別類，征地拆遷就成了難題，沒有哪一個部門可以獨立完成征地拆遷任務(wù)。今天中國能實現(xiàn)那么大的發(fā)展，僅依靠科層治理是不可能實現(xiàn)。比如，如果通過某個部門依靠法律程序來拆遷，首先是一個縣的法院無法應(yīng)對那么多的征地拆遷的案例呢。法院會崩潰，而且成本非常高，訴訟要幾年，縣里面拆遷可能10年都完不成了。而如今，成立工作組，運用群眾路線，兩個月就完成了，這就是簡約治理。我覺得抽調(diào)人員不是進(jìn)一步的延伸，因為它是臨時抽調(diào)的。科層治理膨脹的一個表現(xiàn)是相對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員結(jié)構(gòu)而言，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)不斷地膨脹、人員不斷地膨脹、預(yù)算不斷地增長，部門不斷地增多，就是科層治理的延伸，就是“千條線”的延伸，即：上面千條線，下面千條線。

主持人總結(jié)

王錚：

感謝各位老師的精彩發(fā)言！今晚我們以簡約治理為核心，關(guān)注、探討了簡約治理的內(nèi)涵、特性等問題，也從簡約治理這一切口延伸到諸如治理方式現(xiàn)代化等蘊藏在簡約治理背后的更為宏觀、更為重要的問題。從這個角度，這也是對我們今晚主題的拓展，更是講好中國治理故事的體現(xiàn)。講好中國治理故事，需要在與西方理論對話的基礎(chǔ)上，認(rèn)清西方理論本身的理論預(yù)設(shè)，比較中西政治土壤和治理環(huán)境的差異，將西方的理論與中國的實際情況結(jié)合。這離不開學(xué)界同仁更多的學(xué)術(shù)自覺。欣喜的是，我們能夠看到越來越多的學(xué)者在為這一目標(biāo)而努力。

簡約治理是一個富有延展性的議題。未來研究或可以思考如下問題：一，簡約治理所賴以依托的非正式制度、非正式機(jī)制因何產(chǎn)生？二，非正式機(jī)制與正式治理機(jī)制的互動關(guān)系。即，非正式機(jī)制是否會向正式機(jī)制轉(zhuǎn)換？需要滿足哪些條件？為什么有些非正式機(jī)制以治理創(chuàng)新的形式上升為正式規(guī)章、程序，而另外一些則沒有？

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