北京大學行政管理考博真題2010-2020

育明考研考博大印老師整理

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育明教育大印老師研究發(fā)現(xiàn)，北大人大清華北師大北航南開中山武大復旦等院校行政管理考博越來越趨向于考察熱點問題，尤其是政策熱點問題，比如產(chǎn)業(yè)政策爭論、垃圾分類、放管服改革等，所以，大家一定要多看一些熱點方面的參考書，如下所示：

《公共管理學》，李國正，首都師范大學出版社，2018年版；

《公共政策分析》，李國正，首都師范大學出版社，2019年版；

《公共管理學：考點熱點與真題解析》，首都師范大學出版社，2020年版；

《公共政策分析：考點熱點與真題解析》，首都師范大學出版社，2020年版；

天下之治亂，不在一姓之興亡，而在萬民之憂樂?！濉S宗羲

公共財政是研究政府理財活動及其對資源配置和收入分配影響的一門學科。公共財政是政府政策的保障，是政府履行職能的后盾，也是政府資源汲取能力的體現(xiàn)。因此，職能、權(quán)力、財政是公共管理的三大支柱，也是公共管理學研究的重點。公共財政主要涉及政府收入和支出問題。

第一節(jié) 公共財政概述

一、公共財政的涵義

（一）公共產(chǎn)品

1.社會產(chǎn)品的分類標準：競爭性與排他性

根據(jù)競爭性和排他性可以把社會產(chǎn)品大概分為四類：公共物品、私人物品、公共池塘資源、俱樂部物品。

競爭性是指消費者或消費數(shù)量的增加引起的商品的生產(chǎn)成本的增加，私人產(chǎn)品大都具有競爭性，如，甲多吃一塊巧克力，生產(chǎn)者就必須多生產(chǎn)一塊，而生產(chǎn)一塊巧克力需要花費廠商一定數(shù)量的成本，從而減少用于生產(chǎn)其他商品的資源，也就是說對其他產(chǎn)量的生產(chǎn)形成競爭。

排他性是指某個消費者在購買并得到一種商品的消費權(quán)之后，就可以把其他消費者排斥在獲得該商品的利益之外，私人產(chǎn)品在使用上具有排他性，如：甲購買了一塊巧克力，他就獲得了消費這塊巧克力的權(quán)力，其他人就不能消費同一塊巧克力了。

2.社會物品的分類

（1）私人產(chǎn)品

私人產(chǎn)品（Private Goods）是指消費者支付了一定的費用就取得其所有權(quán)，并具有排斥他人消費的物品與服務。該類物品在特定的時空條件下只能為某一特定的主體所使用，即具有排他性，正如學者所比喻的那樣，“一條褲子在某個時間只能為一個人穿著”，“一輛汽車不能同時朝兩個不同的方向行駛?！边@說明，“在私人產(chǎn)品的消費上，具有對抗性”[1]。私人產(chǎn)品的競爭性也是由人們追求個人利益的動機所決定的?！叭藢τ谧陨韨€體存在的意識, 先于對群體存在的意識，對自身需要的更比對于其他人的需要的了解更直接。”[2]個人對于生活質(zhì)量的追求，對于便利、快樂、幸福的追求，使得他通過出價的方式來爭奪物品或服務的消費權(quán)。“個人追求著自己的‘私人’利益，為自己的私利最大化而競爭。”[3]由于資源的稀缺性，使得產(chǎn)品或服務在生產(chǎn)、供給時數(shù)量有限，人們都明白一些物品一旦被別人占有與支配，就會減少自身的消費利益。因此人們從“自我”的立場出發(fā)，對物品與服務的角逐，賦予它的競爭性。

（2）俱樂部物品

俱樂部物品是指具有排他性但不具備競爭性的產(chǎn)品。在準公共物品中，有一類是介于純公共物品與私人物品之間的物品，稱為俱樂部物品。其特征是，在一定限度內(nèi)，消費上具有非競爭性，如純公共物品那樣；另一方面排斥有時可行的，如同私人物品那樣。城市間的高速公路，橋梁公園，對特定人群開放的學校，游泳池，海灘，電影院等等，都是俱樂部物品的典型例子。當個人濫用這類財貨并將外部成本加諸社會時，就會在這類財貨上產(chǎn)生市場失靈。但由于排斥可行，俱樂部物品可能發(fā)生的市場失靈，可以通過俱樂部規(guī)則加以克服。

（3）公共池塘資源

公共池塘資源是指既不同于純粹的公益物品（不可排他，共同享用），也不同于可以排他、個人享用的私益物品，同時也有別于收費物品（Toll Goods）或者俱樂部物品(Club Goods)(可以排他，共同享用)，它是難以排他但是個人享用的。正如奧斯特羅姆教授所言：“公共池塘資源是一種人們共同使用整個資源系統(tǒng)但分別享用資源單位的公共資源。在這種資源環(huán)境中，理性的個人可能導致資源使用擁擠或者資源退化的問題?！惫渤靥临Y源，這類物品由于不具備排他性，所以會由于缺乏保護和管理產(chǎn)生“公地悲劇”[4]。公地作為一項資源或財產(chǎn)有許多擁有者，他們中的每一個都有使用權(quán)，但沒有權(quán)利阻止其他人使用，而每一個人都傾向于過度使用，從而造成資源的枯竭。過度砍伐的森林、過度捕撈的漁業(yè)資源及污染嚴重的河流和空氣，都是“公地悲劇”的典型例子。之所以叫悲劇，是因為每個當事人都知道資源將由于過度使用而枯竭，但每個人對阻止事態(tài)的繼續(xù)惡化都感到無能為力。而且都抱著“及時撈一把”的心態(tài)加劇事態(tài)的惡化。公共物品因產(chǎn)權(quán)難以界定而被競爭性地過度使用或侵占是必然的結(jié)果。

（3）公共產(chǎn)品

公共產(chǎn)品（Public Goods）是私人產(chǎn)品的對稱，是指具有消費或使用上的非競爭性和受益上的非排他性的產(chǎn)品。保羅·薩繆爾森以路燈(公共產(chǎn)品)為例對公共產(chǎn)品作出了解釋。所謂公共產(chǎn)品是指使用和消費上不具有個人排他性的物品，該類物品“一旦生產(chǎn)出來，生產(chǎn)者就無法決定誰得它。”路燈為不同的人提供便利，即說明公共產(chǎn)品不存在對抗性。公共產(chǎn)品具有非排他性與非競爭性，是一種共享性的產(chǎn)品。國防是一種公共產(chǎn)品，軍隊、警察保衛(wèi)國家，企業(yè)與個人 、母親與嬰兒共享安寧。類似于國防之類的公共產(chǎn)品，一旦生產(chǎn)出來，任何消費者對它的消費都不影響其他消費者的利益。正如薩繆爾森所言：“每個人對這種物品的消費并不會導致任何其他人消費的減少?！盵5]

3.公共產(chǎn)品的特征

（1）非競爭性。

一部分人對某一產(chǎn)品的消費不會影響另一些人對該產(chǎn)品的消費，一些人從這一產(chǎn)品中受益不會影響其他人從這一產(chǎn)品中受益，受益對象之間不存在利益沖突。例如國防保護了所有公民，其費用以及每一公民從中獲得的好處不會因為多生一個小孩或出國一個人而發(fā)生變化。

（2）非排他性。

非排他性是指產(chǎn)品在消費過程中所產(chǎn)生的利益不能為某個人或某些人所專有，要將一些人排斥在消費過程之外，不讓他們享受這一產(chǎn)品的利益是不可能的。例如，消除空氣中的污染是一項能為人們帶來好處的服務，它使所有人能夠生活在新鮮的空氣中，要讓某些人不能享受到新鮮空氣的好處是不可能的。

4.公共產(chǎn)品的分類

公共產(chǎn)品可分為純公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品（即混合品兩類）。

（1）純公共產(chǎn)品

一般說來，公共產(chǎn)品（此處指純公共品）是指那些為整個社會共同消費的產(chǎn)品。嚴格地講，它是在消費過程中具有非競爭性和非排他性的產(chǎn)品，是任何一個人對該產(chǎn)品的消費都不減少別人對它進行同樣消費的物品與勞務。

非競爭性有兩方面含義：一方面，邊際成本為零。這里所述的邊際成本是指增加一個消費者對供給者帶來的邊際成本，例如增加一個電視觀眾并不會導致發(fā)射成本的增加。另一方面，邊際擁擠成本為零。每個消費者的消費都不影響其他消費者的消費數(shù)量和質(zhì)量。如國防、外交、立法、司法和政府的公安、環(huán)保、工商行政管理以及從事行政管理的各部門所提供的公共產(chǎn)品都是屬于這一類，不會因該時期增加或減少了一些人口享受而變化。此類產(chǎn)品增加消費者不會減少任何一個消費者的消費量，增加消費者不增加該產(chǎn)品的成本耗費。它在消費上沒有競爭性，屬于利益共享的產(chǎn)品。

非排他性是指某些產(chǎn)品投入消費領(lǐng)域，任何人都不能獨占專用，而且要想將其他人排斥在該產(chǎn)品的消費之外，不允許他享受該產(chǎn)品的利益，是不可能的，所有者如果一定要這樣辦，則要付出高昂的費用，因而是不合算的，所以不能阻止任何人享受這類產(chǎn)品。例如：環(huán)境保護中，清除了空氣、噪音等污染，為人們帶來了享受新鮮空氣和安靜環(huán)境，如果要排斥這一區(qū)域的某人享受新鮮空氣和安靜的環(huán)境是不可能的，在技術(shù)上講具有非排他性。

另外，純公共產(chǎn)品還具有非分割性，它的消費是在保持其完整性的前提下，由眾多的消費者共同享用的。如交通警察給人們帶來的安全利益是不可分割的?？梢姡哂蟹歉偁幮?、非排他性而且不能分割的純公共產(chǎn)品具有公共消費的性質(zhì)，即在消費這類產(chǎn)品時，消費者只能共享，消費者也可以不受影響的共享，而不能排斥任何人享用。管理以及從事行政管理的各部門所提供的公共產(chǎn)品都是屬于這一類。純公共產(chǎn)品不僅包括物質(zhì)產(chǎn)品，同時還包括各種公共服務。所以有時把公共產(chǎn)品與勞務聯(lián)在一起來看，除可供公共消費的物質(zhì)產(chǎn)品外，政府為市場提供的服務包括政府的行政和事業(yè)方面的服務也是公共產(chǎn)品，這就是說，廣義的公共產(chǎn)品既包括物質(zhì)方面的公共產(chǎn)品，又包括精神方面的公共產(chǎn)品。

（2）準公共產(chǎn)品（混合品）

準公共產(chǎn)品亦稱為“混合產(chǎn)品”。這類產(chǎn)品通常只具備上述兩個特性的一個，而另一個則表現(xiàn)為不充分。

第一類，具有非排他性和不充分的非競爭性的公共產(chǎn)品。例如，教育產(chǎn)品就屬于這一類。教育產(chǎn)品是具有非排他性的。因為，對于處于同一教室的學生來說，甲在接受教育的同時，并不會排斥乙聽課。就是說，甲在消費教育產(chǎn)品時并不排斥乙的消費，也不排斥乙獲得利益。但是，教育產(chǎn)品在非競爭性上表現(xiàn)不充分。因為，在一個班級內(nèi)，隨著學生人數(shù)的增加，校方需要的課桌椅也相應增加；隨學生人數(shù)增加，老師批改作業(yè)和課外輔導的負擔加重，成本增加，故增加邊際人數(shù)的教育成本并不為零，若學校的在校生超過某一限度，學校還必須進一步增加班級數(shù)和教師編制，成本會進一步增加。因而具有一定程度的消費競爭性。由于這類產(chǎn)品具有一定程度的消費競爭性，因而稱為準公共產(chǎn)品。

另一類是具有非競爭性特征，但非排他性不充分的準公共產(chǎn)品。例如，公共道路和公共橋梁就是屬于這種類型。受特定的路面寬度限制，甲車在使用道路的特定路段時，就排斥其他車輛同時占有這一路段，否則會產(chǎn)生擁擠現(xiàn)象。因此，公路的非排他性是不充分的。但是，公共道路又具有非競爭性。它表現(xiàn)為，一是公共道路的車輛通過速度并不決定某人的出價，一但發(fā)生堵塞，無出價高低，都會被堵塞在那里；二是當?shù)缆肺催_到設計的車流量時，增加一定量的車的行駛的道路邊際成本為零，但若達到或超過設計能力，變得非常擁擠時，需要成倍投入資金拓寬，它無法以單輛汽車來計算邊際成本。正因為這類公共產(chǎn)品具有非競爭性的和不充分的非排他性，因此也稱為準公共產(chǎn)品。

純公共產(chǎn)品的范圍是比較狹小的，但準公共產(chǎn)品的范圍較寬。如教育、文化、廣播、電視、醫(yī)院、應用科學研究、體育、公路、農(nóng)林技術(shù)推廣等事業(yè)單位，其向社會提供的屬于準公共產(chǎn)品。此外，實行企業(yè)核算的自來水、供電、郵政、市政建設、鐵路、港口、碼頭、城市公共交通等，也屬于準公共產(chǎn)品的范圍。與上述公共產(chǎn)品相對應的是，私人產(chǎn)品也可以分成兩類，即純私人產(chǎn)品和俱樂部產(chǎn)品。純私人產(chǎn)品是指那些同時具備排他性競爭性特征的產(chǎn)品，包括大多數(shù)私人產(chǎn)品。此外還有一類稱為“俱樂部產(chǎn)品”。這是指在某一范圍內(nèi)由個人出資，并在此范圍內(nèi)的所有個人都可以獲得利益的產(chǎn)品，如消費合作社等。

5.公共產(chǎn)品的供給與生產(chǎn)

公共產(chǎn)品生產(chǎn)和供給的方式有三種：

(1)公共生產(chǎn)

公共提供這種情況是指由公共部門生產(chǎn)出公共產(chǎn)品，然后，由公共部門向社會提供（包括物品和勞務）。所謂公共提供，首先是指這些公共產(chǎn)品是由公共部門供給的，其次它是一種以不收費的方式來提供公共產(chǎn)品的。政府的純公共產(chǎn)品，特別是行政部門，主要采用公共生產(chǎn)和公共提供方式來供給的公共勞務或服務。

(2)私人生產(chǎn)

公共提供公共產(chǎn)品并不一定都要由公共部門生產(chǎn)，有時，由政府購入私人產(chǎn)品，然后向市場提供。例如，國家可以將制片商已經(jīng)拍好的電視片購買過來，在電視臺播放。甚至武器和軍事裝備也由私人部門生產(chǎn)，然后由政府采購來的。

(3) 公共生產(chǎn)

混合提供一般來說，公共產(chǎn)品應當由公共部門來提供。然而，有些準公共產(chǎn)品，尤其是在性質(zhì)上接近于私人產(chǎn)品的準公共產(chǎn)品在向社會提供過程中，為了平衡獲益者與非獲益者的負擔，提高資源的使用效益，政府往往也采取類似于市場產(chǎn)品的供應方式，即按某種價格標準向消費者收費供應。這樣，消費者必須通過付款才能獲得消費權(quán)。例如，對于醫(yī)療產(chǎn)品既可以采取政府供給方式，也可以采取政府供給、個人付費方式，此外，自來水、電、煤氣等，也都可以采取收費方式來供給。但是，由于混合供給方式包含了政府的政策因素，它與市場供給的私人產(chǎn)品，在性質(zhì)和管理上是有很大區(qū)別的。

在上述三種公共產(chǎn)品生產(chǎn)方式中，前兩種采用的是公共提供方式，第三種采用的是混合提供方式，這兩者的區(qū)別就在于由誰來付款。公共產(chǎn)品無論是采用公共生產(chǎn)、公共提供，還是采用私人生產(chǎn)，公共提供方式，其結(jié)果是生產(chǎn)公共產(chǎn)品的費用完全由政府負擔，亦即財政撥款。公共產(chǎn)品若是采用混合提供的方式，則其生產(chǎn)成本將由政府和受益的企業(yè)或個人共同分擔。

（二）公共財政的涵義

公共財政(Public Finance)，是指國家(政府)集中一部分社會資源，用于為市場提供公共物品和服務，滿足社會公共需要的分配活動或經(jīng)濟行為。它是適應市場經(jīng)濟發(fā)展客觀要求的一種比較普遍的財政模式。這種以滿足社會公共需要為口徑界定財政職能范圍，并以此構(gòu)建政府的財政收支體系的財政模式，在理論上被稱為“公共財政”。公共財政就是市場經(jīng)濟下政府的財政，公共財政實質(zhì)是市場經(jīng)濟財政。

二、公共財政的功能

（一）市場失靈與公共財政的職能

理論上可以證明，完全競爭的市場條件下，帕累托最優(yōu)可以實現(xiàn)。所謂帕累托最優(yōu)，是指經(jīng)濟運行達到高效率時，如果一種變化可以改善某些人的處境，同時對另外的任何人沒有損害，則這種變化是好事，而所有滿足這一標準的改革都已經(jīng)得到實施的社會狀態(tài)就被稱為“帕累托最優(yōu)”。

簡單地說，帕累托最優(yōu)狀態(tài)就是一些人的環(huán)境改善不必以另外一些人的處境惡化為代價。但由于完全競爭狀態(tài)只是一種理想，不能完全實現(xiàn)，而導致市場失靈。市場失靈的存在，使政府介入或干預經(jīng)濟有了必要性和合理性的依據(jù)。其中的財政手段，即通過國家預算下的財政收支活動來糾正市場失靈，是極其重要的手段之一。

（二）公共財政職能

為了解決市場失靈帶來的問題，公共財政具有三大職能：

1.資源配置職能。

資源配置就是理由有限的資源形成一定的資產(chǎn)組合、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)以及地區(qū)結(jié)構(gòu)等，以達到優(yōu)化資源結(jié)構(gòu)的目的。公共財政資源配置職能就是為了彌補市場失靈，由政府直接介入市場，通過自身的財政收支活動，主動干預資源流向，來提供滿足公共需要的公共產(chǎn)品，最終實現(xiàn)全社會的最優(yōu)效率狀態(tài)。一般來說，政府可以通過財政支出和稅收等財政手段進行資源配置。

2.收入分配職能。

公共財政的分配職能，就是在一定程度上糾正由市場機制建立的分配格局，使之達到社會認為的“公平”和“公正”的分配格局。公平分配包括經(jīng)濟公平和社會公平兩個層次。經(jīng)濟公平是市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求，強調(diào)的是要求投入和產(chǎn)出相對稱，可以由平等競爭條件下的等價交換來實現(xiàn)。但由于市場經(jīng)濟不能避免收入和財富的分配不公，這就涉及到了社會公平問題，因此需要政府來執(zhí)行收入分配的職能。一般來說，為了改善收入分配不平等的狀況，政府可采取的財政措施主要包括按照支付能力原則設計的稅收制度和按照受益能力(條件)原則設計的轉(zhuǎn)移支付制度，即政府可以通過征稅強制性地把財富從那些應該減少收入的人手中收集起來，再通過各種補貼或失業(yè)救濟金等制度，以貨幣或?qū)嵨镄问桨堰@些財富轉(zhuǎn)移給那些應該增加收入的人們。政府的轉(zhuǎn)移支付是指不以取得商品或勞務為補償而支付給個人的款項。

3.經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展職能。

公共財政的經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展職能，是指政府運用財政政策，以實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展的目的。經(jīng)驗證明，自由競爭的市場經(jīng)濟必然會出現(xiàn)經(jīng)濟的不穩(wěn)定，因此需要政府的干預和調(diào)節(jié)，以消除經(jīng)濟中的過大波動，使之能夠相對穩(wěn)定地發(fā)展。經(jīng)濟發(fā)展并不僅僅指經(jīng)濟增長，經(jīng)濟發(fā)展的涵義比經(jīng)濟增長要廣，它不僅意味著產(chǎn)出的增長，還包括隨著產(chǎn)出增長而帶來的產(chǎn)出與收入結(jié)構(gòu)的良性變化。

三、國家預算的涵義、原則與構(gòu)成

（一）國家預算的概念

政府的財政政策是通過財政收支來體現(xiàn)的，而政府的基本財政收支計劃，就是我們通常所說的“國家預算”。國家預算是指具有法律規(guī)定和制度保證，經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾实膰邑斦罩в媱?，是國家財政實現(xiàn)計劃管理的重要工具。作為政府的基本財政計劃，國家預算反映著國家的財政收支狀況。具體說來，財政收入反映著可供政府集中支配的財力的來源和規(guī)模，財政支出則反映著國家財力使用的方向和目標。同時，預算收支的對比還反映著國家財力的平衡狀況。

（二）國家預算的原則與構(gòu)成

1.預算原則

(1)公開性；(2)可靠性；(3)完整性；(4)統(tǒng)一性；(5)年度性。

2.預算構(gòu)成

國家預算的構(gòu)成是指國家預算的管理體系。中國國家預算的構(gòu)成同國家政權(quán)結(jié)構(gòu)和行政區(qū)劃的形態(tài)密切相關(guān)。國家預算由中央預算與地方預算構(gòu)成，地方預算由省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算構(gòu)成。原則上，一級政權(quán)相應建立一級預算。與中國的政權(quán)結(jié)構(gòu)相適應，目前國家設立中央、省(自治權(quán)、直轄市)、設區(qū)的市(自治州、直轄市轄區(qū))、縣(自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)、旗)、鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn))五級預算。

3.國家預算的程序

預算編制是整個預算工作程序的開始；預算執(zhí)行是整個預算工作程序的重要環(huán)節(jié)；預算調(diào)整是預算執(zhí)行中一項重要的程序；決算是整個預算程序的總結(jié)和終結(jié)。

4.國家預算的編制原則

貫徹黨和國家的路線、方針、政策的原則；正確、完整地反映經(jīng)濟活動的范圍和方向的原則；以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃為依據(jù)進行編制的原則；貫徹國家預算收支平衡的原則。

5.國家預算編制方法的選擇

(1)單式預算，亦稱“單一預算”，它把全部集中性預算收支加以匯集，集中反映在一個“預算平衡表”內(nèi)。二十世紀三十年代以前，世界各國均采取單式預算制。單式預算制是將政府的全部財政收支匯編在一個統(tǒng)一的預算表之中，因而能從整體上反映年度內(nèi)政府財政收支情況，便于了解政府財政的全貌，完整性強，體現(xiàn)了國庫統(tǒng)一和會計統(tǒng)一的原則要求，也便于立法機關(guān)的審議批準和社會公眾了解。但缺點是不能明確地反映各項收支的差別和財政赤字的成因。

(2)復式預算，即把國家預算的全部收入、支出按預算收入的來源和支出的性質(zhì)不同，分別編入兩個或兩個以上系列所形成的預算計劃；以特定的預算來源保證特定的預算支出，使收支之間具有相對穩(wěn)定對應關(guān)系的預算編制方式。

(3)績效預算，就是政府首先制定有關(guān)的事業(yè)計劃和工程計劃，再依據(jù)政府職能和施政計劃制定計劃實施方案，并在成本效益分析的基礎(chǔ)上確定實施方案所需費用來編制預算的一種方法。20世紀90年代以來，世界范圍內(nèi)將預算改革的焦點集中在能夠有效提高政府行政績效的績效預算上來。從發(fā)達國家推行績效預算改革的實踐來看，績效預算對提高公共資金使用效率、改進政府部門績效等方面取得了明顯的效果。

(4)計劃設計預算，這是20世紀60年代的創(chuàng)新，是將目標的設計、計劃的擬訂與預算的籌編三者相結(jié)合而形成的一種預算制度，它以設計為中心，以分析為手段，以提高效率為目的。

(5)零基預算，是指在編制成本費用預算時，不考慮以往會計期間所發(fā)生的費用項目或費用數(shù)額，而是以所有的預算支出為零作為出發(fā)點，一切從實際需要與可能出發(fā)，逐項審議預算期內(nèi)各項費用的內(nèi)容及其開支標準是否合理，在綜合平衡的基礎(chǔ)上編制費用預算的一種方法。它的優(yōu)點是：有利于提高員工的“投入——產(chǎn)出”意識，有利于合理分配資金，有利于發(fā)揮基層單位參與預算編制的創(chuàng)造性，有利于提高預算管理書平。但是這種預算方式也存在一些缺點：由于一切工作從“零”做起，因此采用零基預算法編制工作量大、費用相對較高；分層、排序和資金分配時，可能有主觀影響，容易引起部門之間的矛盾；任何單位工作項目的“輕重緩急”都是相對的，過分強調(diào)項目，可能是有關(guān)人員只注重短期利益，忽視本單位作為一個整體的長遠利益。

第二節(jié) 公共財政收入

一、公共財政收入概述

所謂公共財政收入，是指公共機構(gòu)為滿足財政支出的需要，自家庭、企業(yè)所取得的一切貨幣收入。通常，公共財政收入按其形式可以分為稅收和其他收入兩大類。按其他標準，還可以分為：經(jīng)常性收入與臨時性收入；直接收入與派生收入；強制性收入與非強制性收入。

公共收入

強制收入

1.賦稅收入；2.強迫公債收入；3.規(guī)費收入；4.特別課征；5.罰款收入；6.戰(zhàn)爭賠償收入

非強制收入

有對等關(guān)系者

1.公有財產(chǎn)收入；2.公有企業(yè)非壟斷收入；3.自由公債收入

無對等關(guān)系者

1.公有企業(yè)壟斷收入；2.發(fā)行紙幣收入；3.捐獻收入

資料來源：胡慶廉、杜莉《現(xiàn)代公共財政學》復旦大學出版社1997年版第148頁。

二、公共財政收入的來源

公共財政收入的結(jié)構(gòu)主要是指公共財政收入的來源結(jié)構(gòu)，包括公共財政收入的價值結(jié)構(gòu)、所有制結(jié)構(gòu)和國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。

從商品價值的結(jié)構(gòu)來看，社會產(chǎn)品價值是由c、V、M三部分組成的。公共財政收入的主要來源是M部分，只有新創(chuàng)造價值中歸社會支配的M部分多了，公共財政收入的增長才有堅實的基礎(chǔ)。此外，c中補償固定資產(chǎn)耗費的折舊也可以構(gòu)成公共財政收入來源。而對V部分征稅，既是調(diào)節(jié)個人經(jīng)濟行為和控制消費基金增長的重要手段，也是籌集公共財政收入的重要渠道。

從所有制的結(jié)構(gòu)來看，公共財政收入作為一個整體，是由不同所有制的經(jīng)營單位所上交的利潤、稅金和費用等部分構(gòu)成。在我國，國有企業(yè)上繳的稅、利是公共財政收入的主要來源。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，非國有經(jīng)濟上交的公共財政收入比重也在逐年上升。

從國民經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)來看，國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)包括部門結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)、規(guī)模結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)等。這里主要分析部門結(jié)構(gòu)。公共財政收入的部門結(jié)構(gòu)是指來自工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、建筑業(yè)等部門的公共財政收入所占比重。這一比重是國民經(jīng)濟各部門在經(jīng)濟中所占比重及其效益高低在公共財政收入上的反映。工業(yè)是國民經(jīng)濟的主導，也是公共財政收入的主要部門。工業(yè)部門的積累水平較高，為公共財政提供的稅利具有比重大、收入及時的特點。農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，也是公共財政收入的基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)部門一方面以農(nóng)業(yè)稅等形式直接向國家提供公共財政收入，另一方面通過工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差，將農(nóng)業(yè)部門創(chuàng)造的一部分價值轉(zhuǎn)移到工業(yè)部門實現(xiàn)并以稅利形式上交財政。建筑業(yè)與房地產(chǎn)業(yè)，在經(jīng)濟發(fā)達國家如美國、日本，是國民經(jīng)濟中的重要部門，是國家的支柱產(chǎn)業(yè)之一。隨著我國建筑產(chǎn)品的商品化，建筑業(yè)與房地產(chǎn)業(yè)將提供越來越多的公共財政收入。目前有的開放地區(qū)這類收入已占公共財政收入的10%以上。此外，商業(yè)部門，以及金融保險業(yè)、服務旅游業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)部門所提供的公共財政收入，也隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展而大幅度提高。

三、國家稅收

1.稅收的定義。

稅收是國家為了實現(xiàn)其職能，按照法律預先規(guī)定的標準，強制地、無償?shù)厝〉秘斦杖氲囊环N手段。與其他財政收入相比，稅收具有強制性、無償性、規(guī)定性的特點。

2.稅收的分類。

按稅收的對象不同，所有稅種可分為所得稅、商品稅、資源稅、財產(chǎn)稅和行為稅五大類。這是最基本的一種分類方法。按照稅負能否轉(zhuǎn)嫁，可分為直接稅和間接稅。按稅收依據(jù)不同，可分為從價稅和從量稅。按稅收與價格的關(guān)系，可分為價外稅和價內(nèi)稅。按稅收的征收權(quán)或隸屬關(guān)系，可分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅。

3.稅收的要素。

稅收制度中列舉的三個基本要素是：納稅人、征稅對象和稅率。此外，稅收要素還包括：起征點與免征額、納稅環(huán)節(jié)、減稅與免稅等。

4.稅收的原則。

(1)公平原則，即稅負的公平，簡單地說是指不同納稅人之間稅收負擔成的比較，納稅人條件相同的納同樣的稅；條件不同的納不同的稅。迄今稅負公平的標準主要有兩種解釋，即受益原則和納稅能力原則。前者指公平的稅負應與納稅人從稅收的使用中所獲得的利益相對應；后者指公平的稅負應與納稅人實際負擔能力的大小相適應。

(2)效率原則，效率不僅指納稅過程本身的效率，即稅收的征管成本和納稅成本應極小化；而且包括征稅活動對社會經(jīng)濟本身的影響，即有效率的稅收應使其額外損失減少到最低限度，額外收益盡可能增加，或使額外收益大于額外損失。

5.稅制結(jié)構(gòu)。

稅制結(jié)構(gòu)即稅收制度的經(jīng)濟涵義，是指按一定稅收原則所設計的稅收體系，其核心是稅種的配置、稅源的選擇及稅率的設計。稅制結(jié)構(gòu)由具體稅種所組成，我國目前的稅種按課稅對象分為所得稅、商品稅、財產(chǎn)稅、資源稅、行為稅。

四、分稅制與土地財政

（一）分稅制

1.分稅制的涵義

分稅制是按稅種劃分中央和地方收入來源的一種財政管理體制。實行分稅制，要求按照稅種實現(xiàn)“三分”：即分權(quán)、分稅、分管。所以，分稅制實質(zhì)上就是為了有效的處理中央政府和地方政府之間的事權(quán)和財權(quán)關(guān)系，通過劃分稅權(quán)，將稅收按照稅種劃分為中央稅、地方稅(有時還有共享稅)兩大稅類進行管理而形成的一種財政管理體制。

2.分稅制的意義

分稅制是市場經(jīng)濟國家普遍實行的一種財政體制，是符合市場經(jīng)濟原則和公共財政理論要求的，這是市場經(jīng)濟國家運用財政手段對經(jīng)濟實行宏觀調(diào)控較為成功的做法。市場競爭要求財力相對分散，而宏觀調(diào)控又要求財力相對集中。這種集中與分散的關(guān)系，反映到財政管理體制上就是中央政府與地方政府之間的集權(quán)與分權(quán)關(guān)系問題。分稅制較好的解決了中央集權(quán)與地方分權(quán)問題。1994我國開始實施分稅制財政管理體制。對于理順中央與地方的分配關(guān)系，調(diào)動中央、地方兩個積極性，加強稅收征管，保證財政收入和增強宏觀調(diào)控能力，都發(fā)揮了積極作用。

具體而言，分稅制的意義主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

（1）分稅制是中央實施宏觀管理政策的財力保證。建立兩個稅收管理體系，理順中央與地方的分配關(guān)系，從而奠定了財力分配的基本格局。中央稅收占主導地位，國家容易集中財力，解決重大社會經(jīng)濟問題，穩(wěn)定全局。中央對地方實行不同形式的補助金制度，既可以掌握地方政府的支出范圍和財力配置方向的主動權(quán)，保證中央經(jīng)濟調(diào)控政策的貫徹，又可以調(diào)動地方政府的積極性，因地制宜地辦一些實事。

（2）分稅制可以充分發(fā)揮稅收杠桿調(diào)節(jié)經(jīng)濟配置資源的獨特作用。中央可以運用屬于自身的稅種、稅收進行全面性調(diào)節(jié)，地方也可以運用屬于自身的稅種、稅收進行局部調(diào)節(jié)。這樣的多層次的稅收調(diào)節(jié)，更便于掌握調(diào)節(jié)的力度和幅度，實現(xiàn)預期調(diào)控目標。

3.中國分稅制改革以來面臨的問題

上個世紀80年代末90年代初，中國的中央財政陷入了嚴重危機，財政收入占GDP比重和中央財政收入占整個財政收入的比重迅速下降，中央政府面臨前所未有的“弱中央”的狀態(tài)。正是這場財政危機，讓黨中央、國務院痛下決心——1994年，一場具有深遠影響的分稅制改革在中國拉開了序幕。分稅制的實行，搭建了市場經(jīng)濟條件下中央與地方財政分配關(guān)系的基本制度框架，使中國的財政秩序為之大改，中央財政重獲活力。自分稅制改革以來，這個體制框架發(fā)揮出了一系列的正面效應，同時也逐漸顯露和積累了一些問題。

（1）上下級政府之間的事權(quán)模糊不清，財政與事權(quán)不相匹配。

分稅制財政體制雖然對中央與地方政府的財權(quán)、事權(quán)都作了原則性規(guī)定，但在執(zhí)行過程中，財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一的矛盾依然突出。一方面，“中央出政策，地方出資金”。有些應由中央承擔的事務，讓地方承擔了支出責任。另一方面，中央和地方政府在安排專項資金上存有不合理的交叉扯皮現(xiàn)象。再一方面，分稅制財政體制橫向調(diào)節(jié)力度不夠，拉大了地區(qū)間的貧富差距。分稅制財政管理體制改革的出發(fā)點之一是承認既得利益，在調(diào)節(jié)地區(qū)間的差距上沒有采取直接有效的措施，只是希望中央通過在財政收入增量分配中多得財力，同時實行轉(zhuǎn)移支付制度來縮小地區(qū)間的收入差距。然而，新出臺的一些政策措施還不自覺地拉大了地區(qū)間的收入差距。如分稅制財政體制在新增收入的分配上實行“一刀切”的上繳和留成辦法，忽視了經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)的差別?？陀^上使得一些高比例留成的經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)財政收入雖大幅度增長，但可用財力占財政收入的比重卻在逐年下降。而原來一些低比例分成的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)得到了更多的財政利益。這種逆向分配的格局，進一步加劇了地區(qū)間的貧富差距。

（2）財政收入預算級次的劃分不夠規(guī)范。

國地稅收征管不協(xié)調(diào)，地方稅收體系越來越弱化，地方財政收入的空間受到嚴重擠壓。表現(xiàn)在：一是沒有完全遵循分稅的原則。比如鐵道、民航等部門的所有稅種均作為中央財政收入，不符合分稅的原則。二是稅收返還的辦法既不合理，也不規(guī)范?，F(xiàn)行分稅制財政體制規(guī)定，中央對地方的稅收返還以1993年為基數(shù)逐年遞增的。沒有按“兩稅”實際增量的絕對額返還，存在重復打折的現(xiàn)象。三是征收不協(xié)調(diào)。實行分稅制以后，稅收征管機構(gòu)分設為國家稅務局和地方稅務局，由于財政收入級次劃分的不規(guī)范，同一稅種（如企業(yè)所得稅）有的同時需要國地稅兩套機構(gòu)雙重征管，直接導致中央與地方稅收征管的“越位”和“缺位”，既不利于提高稅收效率，也加大了稅收成本。四是存有不適應市場經(jīng)濟的發(fā)展的地方。目前，在我國財政收入的構(gòu)成中，中央稅收和共享稅占全部財政收入的70%左右，而地方稅收的比重很小，尤其是近幾年呈相對下降的趨勢。

（3）稅收立法滯后，地方政府沒有相應的稅權(quán)，稅收管理制度不健全。

現(xiàn)行稅制中，只有少數(shù)的稅收法規(guī)是由立法機構(gòu)正式立法的，多數(shù)是以暫行條例等形式出現(xiàn)的。稅收調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟的功能明顯滯后；稅收管理制度不健全，尤其是地方稅的征管缺乏規(guī)范性；行政性收費、各種基金名目繁多，“費改稅”進展緩慢。與此同時，地方政府稅權(quán)僅限于在地方稅征收管理上制定一些具體的征收辦法和補充措施的權(quán)力。這與分稅制的要求相比差距較大，與中央賦予地方政府的權(quán)責不相稱，這不利于發(fā)揮地方政府管理稅收的積極性，也不利于規(guī)范完善地方財政的分配關(guān)系。

（4）轉(zhuǎn)移支付制度不完善。

主要表現(xiàn)在：一是一般性轉(zhuǎn)移支付制度還不規(guī)范。分稅制改革后實行的稅收返還，按照國際貨幣基金組織實行的政府財政統(tǒng)計口徑，也是一種轉(zhuǎn)移支付形式。但是，這種辦法是在原體制基數(shù)法上演變過來的，對由于歷史原因造成的地區(qū)間財力分配不均的格局基本沒有觸動。同樣，目前實行的體制補助和上解更是從原來體制延用過來的。這些返還和補助，由中央財政列支撥出返給地方，中央不規(guī)定用途，由地方自主安排使用，從性質(zhì)上講屬于一般性轉(zhuǎn)移支付，但由于其決定因素不是地方標準收入和支出的差額，而是新舊體制銜接過程的既得利益補償，因此，對均衡地方財力、解決地區(qū)間公共服務水平差異的作用并不明顯。1995年后雖然采用過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法，對困難地區(qū)增加一些補助，但由于中央財政困難，這部分相對規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付數(shù)量有限，均衡作用不大。二是中央對地方專項補助（撥款）分配和使用與財政分級管理的原則不相適應。相當部分?？钣糜诘胤绞聶?quán)范圍和支出，體現(xiàn)中央事權(quán)和宏觀調(diào)控的作用不夠。分配的辦法也有待進一步規(guī)范。三是中央政府有關(guān)部門管理的某些補助地方的資金，如預算內(nèi)基本建設投資、技術(shù)改造、農(nóng)業(yè)開發(fā)投資等，還沒有統(tǒng)一納入中央政府對地方的轉(zhuǎn)移支付范疇，與財政轉(zhuǎn)移支付資金的統(tǒng)籌運用存在脫節(jié)現(xiàn)象。

（二）土地財政

1．土地財政的涵義

土地財政是指地方政府的可支配財力高度倚重土地及相關(guān)產(chǎn)業(yè)租稅費收入的一種財政模式，屬于地方財政收入的一種。中國的“土地財政”主要是依靠增量土地創(chuàng)造財政收入，也就是說通過賣地的土地出讓金來滿足財政需求。

2.土地財政產(chǎn)生的根源[6]

（1）分稅制改革與土地財政

分稅制改革是導致地方政府出讓土地以追求地方財政收入和地區(qū)經(jīng)濟增長的壓力和激 勵。1994年分稅制改革以來,中央上收了大量財權(quán)，特別是將增值稅的75%歸為中央政府，并將所得稅改為中央、地方政府共享稅。而同時地方政府的財政支出責任并沒有相應減少。地方政府不僅需要承擔建設性、非公益性和行政性支出等，還要承擔各種社會保障支出、企業(yè)虧損補貼和價格補貼等。由于地方政府基本沒有稅收自主權(quán)且又不允許亂收費，其財政收

支平衡很難維持，導致“逼官征地”，土地出讓金成為地方政府預算外收入的支柱。結(jié)果是20世紀90年代中后期以來,地方政府通過出讓土地以增加預算外財源的行為有增無減。

（2）城市擴張與土地財政

土地財政也與城市擴張有關(guān)。要啟動城市化，擴張城市的外延和投資規(guī)模，就必須出讓 大量土地，以土地出讓金為大量基礎(chǔ)設施建設等融資。近年來，城市擴張和投資增加帶來的房地產(chǎn)稅和建筑稅，對地方經(jīng)濟貢獻明顯增加。尤其在我國一些發(fā)達地區(qū)，房地產(chǎn)稅和建筑 稅在地方的稅收中差不多占到近三分之一。這就是城市化過程中城市外延和規(guī)模擴張給地 方政府帶來的財政效應，而這種財政效應正是源于出讓土地帶來的各種費用和稅收等收入。

（3）以GDP和財政收人為主的政績考核體制與土地財政

土地財政也與以GDP和財政收入為核心的政績考核體制有關(guān)。在現(xiàn)行的政績考核體系 下,地方官員需要通過做大GDP和上繳財政收入來顯示政績，獲得晉升的機會，因此他們必 然會千方百計去尋求新的收入來源，而擴大地方政府收入的最好辦法就是土地財政。為了彰 化政績，地方政府具有擴大投資規(guī)模、招商引資的強烈動機，也往往通過土地開發(fā)來“經(jīng)營城市”和發(fā)展經(jīng)濟。除此以外，各地區(qū)還互相競爭、競相以優(yōu)惠的地價出讓土地來吸引投資。

3.土地財政的弊端

土地財政，作為地方政府發(fā)展經(jīng)濟的一種工具，可謂利弊互見。

在中國，土地財政和土地金融的形成，大體是近十幾年的事情。這十幾年，中國城市建設突飛猛進，其奧秘就在城市政府通過經(jīng)營土地，積聚了大量建設資金。城市經(jīng)濟飛速發(fā)展，市民生活質(zhì)量不斷提高，帶動了周邊農(nóng)村經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型與發(fā)展，吸引了大量外地農(nóng)民進城務工。其正面效應不容否定。

但是，問題也由此而生。

（1）財政收入結(jié)構(gòu)脆弱與不可持續(xù)。[7]據(jù)國務院發(fā)展研究中心的調(diào)研報告顯示，在一些地方，土地直接稅收及城市擴張帶來的間接稅收占地方預算內(nèi)收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預算外收入的60%以上。這種財政收入結(jié)構(gòu)是一把“雙刃劍”，在房地產(chǎn)市場和土地市場繁榮時期，它推動 GDP 和財政收入高速增長，且后者是前者增速的倍數(shù)，易出政績；而一旦步入蕭條年景，它又導致 GDP和財政收入快速下降，且后者的減速更快，從而導致財政收入大幅震蕩， 2008 年以來國際金融危機對我國經(jīng)濟和財政收入的沖擊就是證明。 同時，由于土地資源的有限性，以賣地收入為支柱財源的財政模式難以持續(xù)，過度依賴房地產(chǎn)業(yè)的稅源建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式潛伏著財政收入結(jié)構(gòu)失衡的危機。

（2）土地財政惡化了國民收入分配，抑制了民間投資。本世紀初，就有財政專家研究提出，當時中國政府的各種收入加起來，已占GDP的30%以上，達到甚至超過發(fā)達國家的水平。政府收入占GDP比重過高，一方面導致居民特別是農(nóng)民收入增長緩慢，另一方面抑制了社會投資。雖然中央采取了許多措施，大力調(diào)整國民收入分配格局，但迄今并未根本改變。尤其值得關(guān)注的是，土地收入大多集中用于城市，城鄉(xiāng)差距和和地區(qū)差距，不僅沒有縮小，反而更加擴大了。

（3）政府投資影響了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加劇了產(chǎn)能過剩。政府掌握的大量資金投向哪里，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化有重要的引導作用。多年來，地方政府的土地出讓收入主要投向城市建設，刺激了建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的大繁榮，帶動了建材、民用電器、民用五金、民用化工等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，生產(chǎn)能力嚴重過剩。這條產(chǎn)業(yè)鏈基本處于低端，過度的發(fā)展占用了大量社會資源，與中央加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的方針背道而馳。

（4）更不能忽視的是資源、資金的嚴重浪費 。土地出讓收入由本級政府“自收自支”，長期缺乏收支規(guī)范與監(jiān)督機制。近些年來，各地搞了不少“樓、堂、館、所”和“政績工程”，攀比之風愈演愈烈，老百姓深惡痛絕。在此過程中，少數(shù)黨政干部財大氣粗，揮金如土，為所欲為；同時“土地尋租”活動愈演愈烈，公款化為個人“灰色收入”的現(xiàn)象屢見不鮮，公眾反應強烈。

（5）土地財政機制不改變，保護耕地、保護農(nóng)民的合法土地權(quán)益，只能流于空談。同時，土地財政使地方政府的收入過分依賴房地產(chǎn)開發(fā)商。而在中國現(xiàn)實中，由于集體土地不能開發(fā)房地產(chǎn)，現(xiàn)有的開發(fā)商其實處于天然壟斷地位，這使其有可能大肆抬高房價，廣大中低收入市民的住房問題，很難得到解決。

總的來看，在中國工業(yè)化、城市化的進程中，土地財政曾經(jīng)發(fā)揮過重要的、積極的作用。但是，隨著改革的深入，其制度弊端也越來越明顯、突出，已經(jīng)成為今后中國可持續(xù)發(fā)展的障礙。今后，應該切實落實科學發(fā)展觀，讓土地財政逐步退隱歷史舞臺。

第三節(jié) 公共財政支出

一、公共財政支出概述

1.公共財政支出的涵義

公共財政支出是指政府把籌集到的財政收入有計劃地進行分配和使用，轉(zhuǎn)化為政府實現(xiàn)其職能所需要的商品和勞務或其他支出的過程。它不僅是政府實現(xiàn)其職能的主要手段，還是國民經(jīng)濟發(fā)展重要的資金來源，以及實現(xiàn)社會公平的重要途徑。

2.公共財政支出的分類

按其是否有直接補償，可以分為購買性支出和轉(zhuǎn)移性支出；按其支出的項目，可以分為基本建設支出、流動資金支出、支農(nóng)支出、文教科學衛(wèi)生事業(yè)支出、國防支出、行政管理支出及價格補貼支出等；按國家職能，可以分為經(jīng)濟建設費、社會文教費、國防費、行政管理費和其他支出五類；按支出與再生產(chǎn)的關(guān)系，可以分為補償性支出、積累性支出和消費性支出；按支出的目的，可以分為預防性支出和創(chuàng)造性支出。