第五章 規(guī)章公文寫作

第五節(jié) 制度

一、?????制度的概述

（一）?制度的概念

制度是國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企事業(yè)單位為了建立正常的工作、學(xué)習(xí)、生產(chǎn)秩序，而制定的一種具有法規(guī)性與約束力的文件。制度是國家法律、政策的具體化，具有法規(guī)的效力。它對人們有指導(dǎo)和約束作用，是人們行動的準(zhǔn)則和依據(jù)。制度的使用范圍極廣，不論是行政工作、經(jīng)濟(jì)活動，還是日常事務(wù)、學(xué)習(xí)、生產(chǎn)、管理等，凡是要求有關(guān)人員共同遵守，并按一定程序辦理的事情，都可以使用制度這一文種。

制度可使某個(gè)團(tuán)體或單位的所有成員共同遵守某些辦事規(guī)程和行動準(zhǔn)則；從而為完成任務(wù)或目標(biāo)提供保證。

（二）?文種的特點(diǎn)

?1、指導(dǎo)性和約束性，制度對相關(guān)人員做些什么工作、如何開展工作都有一定的提示和指導(dǎo)，同時(shí)也明確相關(guān)人員不得做些什么，以及違背了會受到什么樣的懲罰。因此，制度有指導(dǎo)性和約束性的特點(diǎn)。

2、鞭策性和激勵性，制度有時(shí)就張貼或懸掛在工作現(xiàn)場，隨時(shí)鞭策和激勵著人員遵守紀(jì)律、努力學(xué)習(xí)、勤奮工作 。

3、規(guī)范性和程序性，制度對實(shí)現(xiàn)工作程序的規(guī)范化，崗位責(zé)任的法規(guī)化，管理方法的科學(xué)化，起著重大作用。制度的制定必須以有關(guān)政策、法律、法令為依據(jù)。制度本身要有程序性，為人們的工作和活動提供可供遵循的依據(jù)。

（三）?類型

按適用范圍、適用單位、適用工作不同，制度分為以下類型：

按制定部門分，有國家制定的制度，企業(yè)制定的制度、個(gè)人制定的制度；按時(shí)間長短分，有長期性的制度、臨時(shí)性的制度；按內(nèi)容性質(zhì)分，有行政工作制度、生產(chǎn)管理制度、學(xué)習(xí)制度等。

目前在我國的經(jīng)濟(jì)管理制度中，又出現(xiàn)了生產(chǎn)崗位責(zé)任制和工作崗位責(zé)任制等新的制度。崗位責(zé)任制度，是責(zé)、權(quán)、利在一個(gè)崗位上的有機(jī)結(jié)合體，它可以使一個(gè)工人或干部明確自己的責(zé)任、義務(wù)、權(quán)利，增強(qiáng)責(zé)任感，也便于衡量和檢查勞動和工作成果，從而更好地貫徹執(zhí)行按勞分配原則。

提示：制度的發(fā)布方式比較多樣，除作為文件存在之外，還可以張貼和懸掛在某一崗位和某項(xiàng)工作的現(xiàn)場，以便隨時(shí)提醒人們遵守，同時(shí)便于大家互相監(jiān)督。

二、制度的寫作

（一）基本結(jié)構(gòu)

?制度一般由標(biāo)題和正文構(gòu)成。

1、標(biāo)題，制度的標(biāo)題由“發(fā)文機(jī)關(guān)+發(fā)文事項(xiàng)+文種”三部分組成，如《××大學(xué)校產(chǎn)管理制度》。但很多時(shí)候制度標(biāo)題中省去發(fā)文機(jī)關(guān)，只寫事由和文種，如《保密制度》，適用范圍、發(fā)布機(jī)關(guān)、發(fā)布日期用標(biāo)題下括號標(biāo)示法標(biāo)明。也有的制度將發(fā)文單位放在正文的末尾處。

2、簽署，是單位內(nèi)部的制度行文公布不必蓋章，如是一級政府或一個(gè)系統(tǒng)的制度需廣泛下發(fā)執(zhí)行者，必須落款公章，以增強(qiáng)其真實(shí)性和嚴(yán)肅性。

（二）正文

1、基本寫法

制度的正文，可根據(jù)實(shí)際情況，或繁、或簡。內(nèi)容較繁的制度，分總則、分則、附則。每一部分均可按內(nèi)容的多少分列若干章或若干條?？倓t可用概述或條文的形式來表明訂立這種制度的目的、要求、原則和實(shí)用范圍。分則，是正文的主要部分，應(yīng)分條具體地寫明其有關(guān)內(nèi)容及項(xiàng)目。附則，說明制訂權(quán)，修訂權(quán)或解釋權(quán)，以及適用對象和生效日期等。

內(nèi)容比較簡單的制度，正文可以采用前言加主體的方式寫，前言說明制訂這一項(xiàng)制度的目的、意義，然后分條寫出具體內(nèi)容。有些制度不必寫前言、結(jié)語，只寫若干條規(guī)定性文字即可。

提示：單位內(nèi)部的制度可以不寫緣由，直接寫條款。條文寫完后還要寫明此項(xiàng)制度從什么日期執(zhí)行

2、體例，制度的正文有多種體例，主要可以概括為三種情況：

（1）引言+條文+結(jié)語式

先寫一段引言，主要用來闡述制定制度的根據(jù)、目的、意義、適用范圍等，然后將有關(guān)規(guī)定一一分條列出，最后再寫一段結(jié)語，強(qiáng)調(diào)執(zhí)行中的注意事項(xiàng)。如《中山市重大建設(shè)項(xiàng)目協(xié)調(diào)制度》的開頭：“為保證重大建設(shè)項(xiàng)目的順利進(jìn)行，及時(shí)解決重大建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)過程中遇到的問題，提高行政管理效率，特制定本協(xié)調(diào)制度?！??

?（2）通篇條文式

將全部內(nèi)容都列入條文，包括開頭部分的根據(jù)、目的、意義，主體部分的種種規(guī)定，結(jié)尾部分的執(zhí)行要求等，逐條表達(dá)，形式整齊。

（3）多層條文式

?這種寫法適用于內(nèi)容復(fù)雜、篇幅較長的制度，特點(diǎn)是將全文分為多層序碼，篇下分項(xiàng)、

項(xiàng)下分條、條下分款。如某省制定的《檔案管理制度》，用“一、二、三……”來表示大項(xiàng)，用“(一)、(二)、(三)……”來表示大項(xiàng)下的條，用“1、2、3、……”來表示條下的款。

三、寫作要點(diǎn)

（一）制度一經(jīng)制定頒布，就對某一崗位上的或從事某一項(xiàng)工作的人員有約束作用，是他們行動的準(zhǔn)則和依據(jù)。但是，所有制度的制定都要以國家法令規(guī)定為準(zhǔn)則，不能違背國家法律規(guī)定，比如，在制定的考勤制度時(shí)，首先要考慮到國家相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，不能侵犯職工的合法權(quán)益。

???（二）制度的文字要明白易懂，具體準(zhǔn)確，防止出現(xiàn)重復(fù)和無用的語句，便于大家執(zhí)行。具體到制度條款上，其內(nèi)容從職能上說都包含三項(xiàng)內(nèi)容，一是工作標(biāo)準(zhǔn)，如工作的內(nèi)容、質(zhì)量、數(shù)量等；二是工作程序，即規(guī)定工作的方法、要求、順序等；三是獎懲，即違反制度規(guī)定應(yīng)如何處理，賞罰分明。

四、例文分析

例文一：

中山市重大建設(shè)項(xiàng)目協(xié)調(diào)制度

為保證重大建設(shè)項(xiàng)目的順利進(jìn)行，及時(shí)解決重大建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)過程中遇到的問題，提高行政管理效率，特制定本協(xié)調(diào)制度。

一、工作機(jī)構(gòu)

市政府成立中山市重大建設(shè)項(xiàng)目協(xié)調(diào)小組，由市政府分管城建工作的副市長、副秘書長分別擔(dān)任正、副組長，成員由市監(jiān)察局、發(fā)展和改革局、國土資源局、規(guī)劃局、建設(shè)局、財(cái)政局、環(huán)保局、公安消防支隊(duì)等單位分管領(lǐng)導(dǎo)組成。協(xié)調(diào)小組辦公室設(shè)在發(fā)展和改革局，并指定專人負(fù)責(zé)日常聯(lián)系工作。

二、工作職責(zé)

中山市重大建設(shè)項(xiàng)目協(xié)調(diào)小組履行如下工作職責(zé)：

（一）協(xié)調(diào)重大建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)全過程遇到的問題；

（二）對重大建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行全程督辦；

（三）指揮各成員單位協(xié)同落實(shí)推進(jìn)重大建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)程的各項(xiàng)措施。

三、工作程序

（一）各成員單位及與重大建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)的部門和單位對重大建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行職能管理中遇到的問題，在本部門職能范圍內(nèi)難以解決的，應(yīng)在問題產(chǎn)生之日起10日內(nèi)向重大建設(shè)項(xiàng)目協(xié)調(diào)小組書面報(bào)告。書面報(bào)告中應(yīng)詳細(xì)說明問題產(chǎn)生的原因，本部門為解決此問題所做的工作，存在問題對重大建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)或可能產(chǎn)生的影響，問題的難點(diǎn)和重點(diǎn)，解決問題的關(guān)鍵和分歧意見及本部門解決此問題的傾向性意見。

（二）協(xié)調(diào)小組辦公室接到書面報(bào)告后應(yīng)在2個(gè)工作日內(nèi)請示協(xié)調(diào)小組組長或副組長，確定召開協(xié)調(diào)小組成員會議時(shí)間并通知各成員。

（三）協(xié)調(diào)小組成員會議就有關(guān)部門或單位提出的問題進(jìn)行討論，聽取各成員單位及相關(guān)單位的意見，對存在意見分歧但能共同商定解決辦法的，明確部門分工、步驟和時(shí)限以落實(shí)解決問題。對意見分歧較大、一時(shí)難以商定解決辦法的，由各部門和單位在會后5個(gè)工作日內(nèi)分別提交書面意見，協(xié)調(diào)小組可指定一成員單位或直接組織調(diào)研，探尋可供參考借鑒的解決辦法，條件成熟時(shí)再召開全體成員會議商討對策。

（四）協(xié)調(diào)小組成員會議應(yīng)形成會議紀(jì)要或情況通報(bào)并發(fā)至成員單位和相關(guān)單位，協(xié)調(diào)小組辦公室跟蹤督辦相關(guān)措施的落實(shí)。

四、定期報(bào)告通報(bào)制度

成員單位及相關(guān)單位應(yīng)及時(shí)向協(xié)調(diào)小組報(bào)告本部門（單位）落實(shí)工作的進(jìn)度。在重大建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)過程中，應(yīng)于每月10日前將重大建設(shè)項(xiàng)目的開工率、進(jìn)度完成率、投產(chǎn)率以及存在問題、解決措施等情況以書面形式上報(bào)協(xié)調(diào)小組，由協(xié)調(diào)小組辦公室綜合整理并及時(shí)通報(bào)全市重大建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)展情況。

五、績效考核

對存在下列情況的部門和單位，協(xié)調(diào)小組可向市直部門和鎮(zhèn)區(qū)工作實(shí)績考核辦公室提出給予扣分處理。

（一）職責(zé)明確但落實(shí)不力；

（二）在重大建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)過程中遇到問題，本部門難以解決又沒有及時(shí)向協(xié)調(diào)小組報(bào)告，造成拖延建設(shè)進(jìn)程；

（三）在重大建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)過程中遇到問題，在本部門職能范圍內(nèi)能解決但沒有采取措施解決，直接將問題移交協(xié)調(diào)小組。

評析：

本制度采用了“前言+條文”的寫作結(jié)構(gòu)。整個(gè)制度的篇幅不長，但內(nèi)容全面，先確定協(xié)調(diào)的組織者和參與者，再寫協(xié)調(diào)部門的工作職責(zé)、程序，最后是相關(guān)單位在協(xié)調(diào)工作的責(zé)任和獎懲，本制度規(guī)范了協(xié)調(diào)行為，獎懲分明。

例文二：

中山市價(jià)格舉報(bào)制度

第一條??為維護(hù)正常的價(jià)格秩序,有效打擊價(jià)格違法行為,保護(hù)消費(fèi)者和經(jīng)營者的合法權(quán)益,促進(jìn)公平、公開、合法的市場競爭,根據(jù)《中華人民共和國價(jià)格法》、國家計(jì)委《價(jià)格違法行為舉報(bào)規(guī)定》以及有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定,制定本制度。

第二條??價(jià)格舉報(bào)是指公民、法人以及其他組織(以下簡稱舉報(bào)人),以書信、電話、電子郵件、來訪等形式,就價(jià)格違法行為向政府價(jià)格主管部門進(jìn)行的檢舉、投訴。

第三條??任何單位和個(gè)人均有權(quán)對中山市范圍內(nèi)發(fā)生的價(jià)格違法行為進(jìn)行舉報(bào)。

第四條??價(jià)格主管部門是受理價(jià)格投訴、舉報(bào)的專責(zé)機(jī)構(gòu),具體工作由價(jià)格監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)(價(jià)格舉報(bào)中心)辦理。投訴電話為12358、8824592。

第五條??舉報(bào)人舉報(bào)價(jià)格違法行為時(shí),應(yīng)當(dāng)反映事實(shí)的真實(shí)情況,并應(yīng)提供以下內(nèi)容:

(一)?舉報(bào)人的地址、郵政編碼等;

(二)?被舉報(bào)人的名稱、地址等;

(三)?具體的舉報(bào)內(nèi)容、有關(guān)證據(jù)等。

第六條??以下情況不予受理:

?(一)?不屬于政府價(jià)格主管部門職責(zé)范圍的;

?(二)?沒有明確被舉報(bào)人的;

?(三)?超過《行政處罰法》等法律規(guī)定時(shí)限的;

(四)?已經(jīng)向行政機(jī)關(guān)申請復(fù)查、行政復(fù)議或者提起行政訴訟的;

(五)?不符合法律、法規(guī)規(guī)定的。

第七條??價(jià)格主管部門受理價(jià)格投訴、舉報(bào)的工作程序:

(一)?登記備案。登記舉報(bào)人姓名、工作單位、通信地址或聯(lián)系電話和舉報(bào)內(nèi)容;

(二)?對投訴、舉報(bào)的內(nèi)容進(jìn)行分析和必要的調(diào)查后決定是否對被舉報(bào)人進(jìn)行檢查;

(三)?將處理結(jié)果反饋給舉報(bào)人。

第八條??政府價(jià)格主管部門的價(jià)格監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)(價(jià)格舉報(bào)中心)辦理價(jià)格舉報(bào)的工作職責(zé)是:

(一)?受理舉報(bào)人對價(jià)格違法行為的舉報(bào),以及上級機(jī)關(guān)交辦和其他部門轉(zhuǎn)辦的價(jià)格舉報(bào)件;

(二)?負(fù)責(zé)對受理的舉報(bào)件提出擬辦意見;

(三)?負(fù)責(zé)舉報(bào)件的移送、轉(zhuǎn)送;

(四)?按照規(guī)定承辦價(jià)格舉報(bào)件的調(diào)查或者處理;

(五)?負(fù)責(zé)價(jià)格舉報(bào)件的督辦;

(六)?負(fù)責(zé)價(jià)格舉報(bào)信息管理,并進(jìn)行分析研究;

(七)?向舉報(bào)人宣傳價(jià)格法律、法規(guī)和規(guī)章;

(八)?負(fù)責(zé)價(jià)格舉報(bào)工作的其他有關(guān)事宜。

第九條??對舉報(bào)人的投訴、舉報(bào),只要不是故意捏造事實(shí)陷害他人,都不應(yīng)追究責(zé)任,以保護(hù)舉報(bào)人的積極性。

第十條??政府價(jià)格主管部門對直接受理的價(jià)格舉報(bào)件,應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)辦理完畢。情況復(fù)雜的,時(shí)限可以適當(dāng)延長,但延長期不得超過60日。并視情況將辦理結(jié)果告知舉報(bào)人。

第十一條??政府價(jià)格主管部門對上級機(jī)關(guān)交辦的價(jià)格舉報(bào)件應(yīng)當(dāng)自收到之日起60日內(nèi)辦理完畢,并將辦理結(jié)果報(bào)告上級機(jī)關(guān),視情況將辦理結(jié)果告知舉報(bào)人。不能按期辦結(jié)的,應(yīng)當(dāng)向上級做出書面說明。上級政府價(jià)格主管部門認(rèn)為交辦給下一級政府價(jià)格主管部門的價(jià)格舉報(bào)件辦理不當(dāng)?shù)?可以要求重新辦理。

第十二條??舉報(bào)人對辦理結(jié)果不服的,除依照法律規(guī)定申請復(fù)議或者提起訴訟外,可以自收到辦理結(jié)果之日起30日以內(nèi)向辦理價(jià)格舉報(bào)件的政府價(jià)格主管部門提出復(fù)查申請。該機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)查申請之日起30日內(nèi)提出復(fù)查意見,并答復(fù)舉報(bào)人。

第十三條??價(jià)格主管部門應(yīng)當(dāng)對舉報(bào)人給予獎勵。凡是舉報(bào)人提供的線索,有明確、具體的違法單位和個(gè)人,價(jià)格主管部門事先又未掌握,經(jīng)查證屬實(shí)的,價(jià)格監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)對舉報(bào)有功人員可適當(dāng)給予獎勵。

第十四條??價(jià)格主管部門受理公民、法人以及其他組織的投訴,要注意保護(hù)舉報(bào)人,嚴(yán)禁將舉報(bào)人姓名、單位、舉報(bào)內(nèi)容向被舉報(bào)人泄露。

第十五條??本制度由中山市物價(jià)局負(fù)責(zé)解釋。

第十六條??本制度自1998年8月1日起施行。

評析：

本制度采用的是條文式，將所有內(nèi)容包含在條文中。第一條是制定本制度的目的，然后從受理舉報(bào)的單位、舉報(bào)的范圍、舉報(bào)辦法、舉報(bào)受理、處理程序、舉報(bào)人、受理人的權(quán)利和義務(wù)等進(jìn)行規(guī)范。同時(shí)，也明確了獎懲的方式和方法。本制度注重程序的寫作，可操作性強(qiáng)，明確了舉報(bào)人和受理單位雙方的職責(zé)權(quán)。

五、文種辨析

制度與規(guī)則的區(qū)別：

規(guī)則制度都屬于行政規(guī)章類公務(wù)文書，跟制度相比，規(guī)則的檔次要低一些，它只適用于對一定范圍內(nèi)的某一具體管理工作或某一公務(wù)活動進(jìn)行規(guī)范，以保證該項(xiàng)工作和活動的順利進(jìn)行。如學(xué)校制定的有《考試規(guī)則》，圖書館制定的有《圖書借閱規(guī)則》，倉庫則有《倉庫安全保管規(guī)則》，這些屬于具體管理工作的規(guī)則。、

而制度針對的是某一方面的工作，對相關(guān)人員行為的進(jìn)行規(guī)范，制度所規(guī)定的內(nèi)容是相關(guān)人員必須共同遵守的，有很強(qiáng)的約束力，法規(guī)性較強(qiáng)。